制约农村土地经营权抵押贷款创新的问题及建议

　　为了快速推进现代农业发展，促进农村土地规模经营，辖区涉农金融机构开始大胆尝试开展农村土地经营权抵押贷款模式，推进农村金融产品创新工作，实现了土地、金融等各生产要素的有效配置。但由于农村土地流转机制不健全、流转操作程序不规范、缺乏有效担保等问题，金融机构参与积极性不高，制约了土地融资功能的发挥，相关部门应予以关注。

　　制约土地经营权抵押贷款模式的问题

　　其一，土地流转程序不规范，制约农村金融产品创新主动性。一是土地流转缺乏法律效力。目前，辖区土地流转多为自发的，双方签订的合同普遍内容简单、要素不全，不具法律效力，风险纠纷隐患较多，不符合办理抵押贷款的基本条件。二是政府对农村土地流转登记管理存在滞后性，没有特定的抵押登记机关和具体的抵押登记办法，土地承包经营权抵押不具法律效力，造成土地流转管理、掌控难，使得涉农金融机构难以正确把握放贷的标准和依据。三是农村土地经营权抵押价值难以确定。目前，大多数地区尚无专业土地经营权价值评估机构和专业资质评估人员，缺乏相对独立的评估价值作参照，对农村土地承包经营权的耕地价值评估主观判断成分较大，缺少科学的评估指标和评估标准,银行难以认可。

　　其二，农村土地经营权处置难，制约信贷产品复制推广。一是农村土地经营权抵押存在法律上的障碍。《农村土地承包法》和《物权法》并未将农村土地承包经营权列入抵押物范围，办理土地承包权抵押贷款存在一定的法律风险。二是抵押物处置难。由于土地流转市场发育缓慢，缺少权威的流转中介，流转信息不畅，未形成完善的土地流转市场和租赁市场，一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押的土地经营权，易形成信贷风险，导致金融机构顾虑重重。三是土地流转短期模式难以实现有效足额抵押。当前，农村土地经营权一家一户一年一流转，这种模式测算的预期收益远远不能满足种植大户及合作社资金需求，需要增加其他不动产抵押，但实际上不动产往往手续不全很难实现有效抵押，抵押物处置更是难上加难，阻碍了土地承包经营权抵押贷款模式的顺利实施与推广。

　　其三，风险分散补偿机制缺失，制约信贷资金安全。一是金融支持土地流转风险补偿机制尚未建立。面对涉农信贷风险高、成本大、收益低的特征，金融支持土地流转缺乏相应的风险补偿政策，承担较高的信贷风险，除农村信用社外，其他金融机构的相关业务得不到税收优惠。二是土地流转农业规模化经营保障机制不健全。与土地流转规模化经营程度提高不相适应是农业保险覆盖面窄，而且现有农业保险的额度和覆盖面不足以分散风险，一旦遭遇不可抗力的自然灾害及粮食市场价格影响，进一步加大农贷风险。三是农村社会保障制度不完善。农村缺乏稳定的社会保障，农民土地经营权具有较强的社会保障功能，金融部门处置抵押物时要考虑农民的压力，加大了土地流转的风险和难度。

　　推进农村土地经营权抵押贷款模式的相关建议

　　其一，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系，推进贷款流程操作合规有效。健全农村土地经营权流转服务体系是推动农业产业化经营，建设现代农业的前提和基础，也是实现银行信贷投入的基础条件。一是积极探索土地流转市场化服务机制，逐步引进独立的社会中介机构参与农村土地流转服务，形成市场化的交易服务机制。二是健全农村土地承包经营权流转服务体系。加快县、乡、村土地流转服务机构体系建设，完善土地经营权流转纠纷仲裁机制，消除金融机构的法律风险。鼓励大规模的土地流转，推进土地流转由自到有序转变，逐步实现流转程序化法制化。三是建立权威的农村土地经营权价值评估中介机构。制定科学的评估标准，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，合理确定抵押物价值。四是建立健全抵押物处置办法和流程。对出现到期无法还贷或约定实现抵押权情况，金融机构可以通过法律手段实现抵押权，在土地流转市场以拍卖、流转等方式对土地承包经营权进行再流转，从变价款中优先受偿，化解金融机构对处置抵押物风险的担忧。

　　其二，加快农村担保体系建设，推进土地流转融资渠道多元化。一是建立政策性投资和担保体系，引导社会和金融资本向现代农业发展集聚。建议组建市级现代农业发展投资有限公司，整合打捆各类支农资金和土地出让收益作为注册资本金，参与农村土地开发与整理，促进土地规模经营以及农业相关项目投资。二是广泛吸收社会资金，壮大担保公司的实力，鼓励农业产业化龙头企业，农民专业合作社入股或成立担保公司提高流转主体融资的外在担保能力。三是金融部门要加大与担保公司的合作力度，在风险可控的前提下进一步放大担保比例，不断加大对流转主体的金融支持力度。四是创新农民利益联结形式。鼓励农民以土地经营权入股组建多种形式的股份合作社，把土地承包经营权量化为股权，并委托合作社统一规划、统一经营，用市场化手段进行资本运作和资产经营，实现土地资源向土地资本转变，土地承包经营权向土地股权转变，促进土地资源的优化配置和农民利益的长期有效联结。

　　其三，完善土地流转的配套措施，促进信贷投放安全有保障。各级政府要加强监管，建立完善各项保障机制。一是建立风险防范机制。建立有效的市场准入制度，对进入流转市场的经营主体农业经营能力进行资格审查和资信评估。二是完善政策保险、政府贴息、基金补偿的多重风险保障补偿机制。落实土地经营权抵押贷款风险补偿基金，在政府推动下积极参与政策性农业保险，充分发挥保险的经济补偿功能，降低和分散农业生产的自然风险。鼓励和支持扩大农业保险覆盖面，对具有一定经营规模的农户适当提高农业保险补贴比例，促进农业保险纵深发展，切实防范信贷风险。三是落实好基础设施建设政策。地方政府应有效落实好各项农业基础设施建设项目，为农业的丰收提供有效的基础保障。

　　其四，依托政府职能，推进农村金融产品创新步伐。各级政府要积极有效支持金融机构农村金融产品创新，并尽可能提供信贷资金安全保障，调动金融机构研发信贷新产品。一是尝试开展“预期收益权贷款模式”。依据农村土地流转的特点和各类经营主体对大额贷款的需求，有条件的地区可尝试开展农村土地经营预期收益权抵押贷款,允许经营主体用流转来的土地当年预期收益作为抵押贷款，政府应建立相关平台，并逐步推向市场化，负责监控资金使用方向，督促农产品(000061,股吧)出售及时偿还贷款本息，确保收益资金回流银行。二是开展“农村土地经营权抵押复合贷款模式”。对土地经营权抵押不足的，可叠加其他财产抵押、农户联保、政府担保等多种形式的联合担保方式，实现互助联保、风险共担，有效解决经营主体扩大生产因无有效资产抵押而失去发展机会。