县政府直接注销村民集体土地使用证是否合法

案件简介：1991年，朱某所在村村民委员会为其划定宅基地一处，同年县政府为朱某颁发了《集体土地建设用地使用证》。朱某在建房至基础后村委会通知其停止建设，遂停止了建设。1992年，朱某所在乡政府给其新批宅基地一处，朱某在该处宅基上建成房屋居住至今，但未领取该处宅基地土地使用证。 2002年，朱某又在取得土地证项下的宅基地上建房。县政府以朱某一户两处宅基违反土地管理法的相关规定为由，依照土地管理法第62条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”和《某省土地登记条例》第31条关于土地登记机关可以直接办理注销土地登记的规定，作出了《关于注销朱某〈集体土地建设用地使用证〉的决定》（下称《决定》）： （一）收回朱某的土地使用权；（二）注销朱某的土地登记。朱某不服，提起了行政诉讼。

法院判决：一审法院审理认为，收回土地使用权和注销土地登记是两个独立的行政行为，应由不同的主体按照不同的程序、根据不同的事实，适用不同的法律条文作出。县政府作出的决定既决定注销土地登记，同时又决定收回土地使用权，不符合土地管理法律法规规定的程序。《某省土地登记条例》第31条规定的职权是土地登记机关的职权，县政府收回土地使用权未适用收回的法律条文。综上，县政府所作注销决定，违反法定程序，适用法律不当，遂判决撤销了县政府的《决定》。县政府不服，提起上诉。

二审法院审理后认为，朱某实际上拥有两处宅基地，依法应当收回其一处宅基地，县政府有权收回一处宅基地。但注销土地登记应由土地局办理，县政府适用《某省土地登记条例》第31条规定注销朱某的土地登记，属于适用法律法规错误。注销土地证书必须由土地权利人提出土地登记申请，县政府在没有证据证明朱某所在村委会提出申请的情况下直接作出注销决定，行政程序违法。综上，县政府的《决定》认定事实清楚，但适用法律，法规错误，程序违法，遂作出判决：驳回上诉，维持原判。

审判分析：从一二两审判决的理由不难看出，尽管判决的说理各有侧重，但撤销《决定》的法定‘理由都是两个：一是程序违法；二是适用法律法规错误。关于土地登记行政行为的司法审查有不少法律问题值得探讨，本文仅就本案提出的下述几个问题予以分析：

（一）是注销土地登记还是注销土地权证更为妥当？

在审判实践中，由于对土地登记的性质存在不同认识，因此，在对登记行为予以撤销或者注销时，就出现了不同的做法：一种观点认为，土地登记既是一种登记行为，同时颁发载明土地权利的证书，也就具有赋予登记人以权利的作用。最典型的就是初始登记，一旦登记，就会使原本没有登记的土地有了法律上的主人。基于此，认为登记行为具有双重性质，既有登记公示的作用，也有通过登记赋予权利的作用。从而认为，人民法院对业已存在的登记行为予以纠正时，应当撤销或注销政府颁发的土地权证；另一种观点认为，土地登记只是一种登记行为，是对实体上已经具有的土地所有权或使用权的一种记载和确认，登记行为本身不具有赋权作用。人民法院对业已登记的行为纠正时，应当是撤销或注销政府的登记行为，而非撤销或注销土地权证。

笔者赞成第二种观点和做法。土地登记行为看上去是既要登记，也要发证。但是，登记才是这种行为的实质，土地登记是对已有的实体权利——土地所有权或者使用权的记载和确认，发证只是登记行为的一个证明，一个外化的形式，发证本身不构成一个独立的行政行为。登记和发证是一个问题的两个方面，且以登记为矛盾的主要方面。因此，对于登记行为错误需要纠正的案件，正确的做法是：由有权的行政机关或人民法院撤销行政机关的行政登记行为，而不是撤销或注销土地权证，撤销登记后原来颁发的土地证自然失效。

（二）县政府在收回土地使用权的同时一并注销土地登记是否违法？

对于农村村民一户拥有两处宅基地的，县政府根据土地管理法的规定是有权加以收回的，土地局是办理土地登记的机关也没有异议。土地在办理登记并颁发土地权利证书之后，县政府是否有权在收回土地使用权的同时一并注销土地登记呢？笔者认为，县政府有权直接撤销或注销县政府作出的土地登记和颁证行为，相反，土地局则没有此种职权。《土地管理法实施条例》第四条第一款规定“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”从上述规定可以看出，政府登记造册，并核发土地权利证书。由职能权限所决定，政府登记造册并颁证的行为，不能由土地部门予以撤销，只有本级政府或者复议机关和司法机关才有权撤销。

土地局是土地登记的专门机关，是政府的职能部门，土地局的土地登记行为以及由土地局颁发政府盖章的土地权证的行为，在法律上视为同级政府的登记注册行为。因此，以政府的名义作出注销的决定的同时，注销土地登记或土地权证，不属于政府行使了土地局职权的越权行为。土地局可以根据县政府的决定，具体办理注销土地登记的手续。

收回土地使用权与注销登记是两种独立的行政行为，政府在作出收回的决定后，由土地登记机关办理注销登记手续，似乎更符合土地登记的具体规定，但如前所述既然土地局的登记行为被视为政府的行为，政府在作出收回的决定后，由土地局办理注销登记手续，土地局的注销登记行为仍应视为县政府的行为。

（三）县政府作出注销土地登记决定是否必须以村委会申请为前提？

登记行为从本质上说是依申请的行政行为。设定登记、变更登记权利人都会主动提出申请，也必须有申请才能登记。但对于注销登记，权利人权利丧失之后往往怠于提出注销登记的申请。在此情况下，政府或者土地主管部门可否以职权作出注销登记的决定呢？笔者认为，可以。理由有二：一是由注销登记的性质所决定的。注销登记是因为权利期限到期等原因，权利失缺在先，注销是对实体权利丧失的确认。因此，在政府作出收回土地决定之后可以依职权予以注销。二是国家土地管理局《土地登记规则》第58条规定：“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书。”

因此，县政府作出注销土地登记的决定无需土地所有人村委会的申请。二审法院以村委会未申请注销登记，县政府即作出注销土地登记的决定属于程序违法的观点值得商榷。

（四）决定适用法律法规是否正确？

根据土地管理法第62条第一款规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但对于一户占两处以上宅基地的如何处理并没有相应的罚则规定，因此，在处理类似案件时，行政机关无法可依。对于行政机关未引用具体罚则条款作出的行政行为如何进行适用法律法规方面的司法审查，就成为一个十分棘手的问题。

本案县政府在《决定》中只适用了土地管理法第62条第一款而没有引用收回的具体条款，而被一二两审法院以适用法律法规错误为由予以撤销。笔者认为，对于此种立法上存在不足的情况，尽管县政府在作出收回决定时未引用罚则规定，人民法院也不宜认定适用法律法规错误。

县政府直接决定注销土地登记引用了《某省土地登记条例》的第31条关于登记机关注销登记的条款，不够准确和恰当。笔者认为，对此，也不应当认定为适用法律法规错误。

综上所述，笔者认为，一、二两审法院对于县政府《决定》的司法审查过于严格，作出撤销判决的理由不够充分，本案应当作出维持的判决。