对农村土地承包经营权权属争议——镇政府有无确权职责

　　[案情]

　　某村村民甲在1984年第一轮农村土地承包时，承包了该村5.4亩土地，并取得了农村土地承包经营权证书。1996年，甲外出打工，该5.4亩土地由村民乙耕种。1999年该村土地调整时，将该5.4亩土地登记在乙的名下，并给乙发放了农村土地承包经营权证书，乙一直耕种至今。2004年，甲回村，要求乙返还该5.4亩土地。遭乙拒绝。2006年2月，某镇政府作出土地权属确权决定书，将5.4亩土地的承包经营权确权给乙所有。甲不服，于2006年12月16日向人民法院提出行政诉讼，以政府无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权为由，要求撤销镇政府的确权决定。

　　[评析]

　　“职权法定”是行政主体获得行政职权的基本原则。行政主体有没有对某项事务管理的行政职权，关键要看该行政主体有没有法律授权依据。目前解决农村土地承包纠纷的基本法律依据是《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”从该条文中可以看出，农村土地承包法并没有赋予政府对农村土地承包经营权权属争议确权的法定职权。2003年1月3日国土资源部令第17号《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条第(四)项明确规定，农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围。可见，镇政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。

　　农村土地承包法第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”作为村民，有和村集体经济组织签订土地承包合同和参与土地分配的表决权的权利，但它只是一种资格权，并不是实际的土地承包经营权。村民如果想实际获得农村土地承包经营权，必须与村集体经济组织基于自愿签订农村土地承包经营合同。因此，农村土地承包经营权的权利来源依据是农村土地承包合同，它是一种合同授权。新通过的《中华人民共和国物权法》第一百二十七条也对此作了同样的规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”

　　既然农村土地承包经营权权属争议的实质是合同纠纷或合同侵权纠纷，镇政府无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权。那么，农村土地承包经营权权属争议怎样解决呢?实践中，农村土地承包经营权权属争议发生的原因，要么是“一地二包”，要么是登记错误。对于“一地二包”，笔者认为它是前后两个土地承包合同的效力问题，当事人可以要求发包人(村集体经济组织)协调解决，或通过仲裁或民事诉讼的途径确定合同的效力，以合同的效力确定权属的归属。因为农村土地承包合同是基于村民自治而签订的合同，是合同就应该适用合同法的有关规定;对于登记错误的，当事人可以提起行政诉讼，要求登记机关予以纠正。