征用集体土地房屋拆迁纠纷问题探析

　　内容摘要：征用集体土地房屋拆迁不同于城市房屋拆迁。目前，我国尚没有一套专门的法律法规规定征用集体土地房屋拆迁的具体操作办法，导致实践中存在适用法律不统一、拆迁程序不合理等问题，因此也产生了很多征用集体土地房屋拆迁诉讼。此类案件具有群体性、矛盾对抗性等特征，法院在处理此类案件时，应注重协调机制的发挥。

　　关键词：房屋拆迁 集体土地 协调

　　房屋拆迁是加快城市化发展的重要步骤，但它是一把双刃剑，如果运用得当，将有助于提高人们的生活质量，促进城市环境的改善;如果缺乏监督，则会影响社会的发展和稳定。根据拆迁房屋占用土地的性质不同，房屋拆迁分为城市房屋拆迁和征用集体土地上的房屋拆迁。城市房屋拆迁是指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位与被拆迁房屋的所有人订立拆迁补偿安置协议，按照协议对国有土地上的房屋实施拆迁的行为。而征用集体土地上的房屋拆迁是指国家因公共利益的需要，经依法批准将集体土地征为国有后，对原集体土地上的房屋进行强制拆迁，并给予补偿的行为。随着城市建设步伐的加快，征用集体土地上的房屋拆迁行为也越来越多。由于《土地管理法》只规定了征用集体土地的相关程序，还没有专门的法律法规明确规定征用集体土地拆迁的具体操作办法，因而在拆迁过程中就会产生这样那样的问题。尤其是在整个拆迁过程中，利益关系复杂，涉及主体多样，往往会因利益分配不均引发矛盾冲突，甚至产生被拆迁人群体诉讼、上访闹事等危害社会稳定的事件。从我院受理的10起征用集体土地房屋拆迁案件看，问题的焦点是被拆迁人认为拆迁补偿标准太低。如何化解当事人之间的矛盾，保证拆迁的顺利实现，是处理拆迁案件应考虑的首要问题。本文结合案例，谈一点粗浅的看法。

　　一、征用集体土地拆迁纠纷的特点

　　(一)群体性。集体土地上的房屋拆迁是为了公共利益的需要，在办理征地手续后实施的拆迁行为。征用的集体土地多以村庄为单位，在拆迁过程中，不可能满足被拆迁户的所有要求。因此，当这些被拆迁户利益得不到满足时，便会自发的形成一个利益团体，在对抗拆迁或者求助于法院时，都是以利益团体的形式出现。

　　(二)地位不对等性。由于法律对集体土地征地拆迁行为没有明确的规定，因此，在整个拆迁过程中，主管部门拥有很大的权力，处于强势地位。如在拆迁程序中，实行“公告或通知+登记”的形式，在对被拆迁人的房屋进行登记后，将拆迁的时间及补偿方式予以公告即完成了程序。在该程序中，被拆迁人不能提出任何异议，如在规定的时间内不自行拆迁，有关部门将会强制拆迁。再如在补偿标准方面，有关部门定出补偿标准后，被拆迁人只能签订补偿协议。

　　(三)矛盾对抗性。拆迁纠纷中，涉及的利益主体多元化，关系比较复杂，各方都为自己的利益打“算盘”。如被拆迁人想通过拆迁获取更多的补偿，因此在给予合理的补偿后，仍对抗拆迁，要求更多的补偿，有的甚至是漫天要价;而拆迁人或开发商则希望降低补偿标准。于是矛盾激化，甚至达到不可调和的地步。

　　二、征用集体土地拆迁中存在的问题

　　土地房屋是农民安身立命之本，在征用土地时，应当最大程度地保护村民的合法权益。

　　(一)适用法律不统一。经过多年的实践，城市国有土地上的房屋拆迁已经形成了一套较为完整的法律法规作为依据，并在实践中取得较好的效果。但对于征用集体土地的拆迁，尚没有一套完整的操作程序，仅在《物权法》、《土地管理法》等法律中，对征地手续方面的问题作了一些规定。如《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征用集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”这些原则性的规定，使得各地的土地行政主管部门在实施集体土地房屋拆迁的具体工作时，既缺乏完整的法律法规依据，也没有具体的操作办法，不利于保护村民的合法权益。由于上述原因，导致现实中有些政府主管部门在实施拆迁过程中，程序意识不强;有的地方参照《城市房屋拆迁管理条例》进行操作，但是城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在所有权性质、所有权主体、拆迁主体、补偿安置方式等方面均不同，因此,《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性。

　　(二)征地拆迁程序不合理。现行的征地拆迁程序：有关部门办理征用集体土地手续后，将征用的土地出让给开发商。由于出让给开发商的仅是土地，所以必须进行征用土地上的房屋拆迁;于是组成一个由各部门组成的临时拆迁机构，负责征用土地上的房屋拆迁。在整个拆迁过程中，从房屋面积的认定，到补偿费的确定和拆迁安置方式的选择，基本都是由有关部门或用地单位决定，被拆迁人往往处于被动接受的不平等地位，知情权、参与权得不到保障。如果被拆迁人对拆迁有异议，提出裁决申请，有关部门也往往不予受理。如果在规定的时间内，被拆迁人不主动搬迁，就会被强制拆迁。显然，这种拆迁补偿程序对被拆迁人很不利，直接侵害了被拆迁人的合法利益，容易引发拆迁单位与被拆迁人之间的矛盾。

　　(三)拆迁补偿标准不统一。目前，由于征用集体土地只能适用《土地管理法》的相关规定，而《土地管理法》第四十七条第二、三款对土地征用的补偿费、安置补助费只作了原则性的规定，并没有对村民宅基地上自建房屋进行补偿的规定;该法第四款同时规定：“被征用土地上的附着物和青苗费的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”在各省所颁布的《土地管理法》实施办法中，对房屋拆迁也没有单独列出。因此，在实践中，补偿标准不统一，大多由有关部门直接定价，不进行房屋市场评估，这就造成行政管理混乱，形成多方面的不一致：即一个建设项目中，国有土地上的被拆迁户和集体土地上的被拆迁户补偿标准不一致;同一时期同一城市不同辖区的集体土地房屋补偿标准不一致。例如我市历城区韩仓村征地拆迁时的补偿标准较高，而历下区盛福片区的拆迁补偿标准较低(楼房每平方米350元，平房每平方米250元)。在信息发达的时代，这种不统一的做法容易引发被拆迁户的不满，造成许多纠纷，影响拆迁工作。

　　三、解决征用集体土地拆迁纠纷的建议

　　(一)尽快制定征用集体土地房屋拆迁的专门法律法规。法律的低位和缺失导致政府行为的不当。我国的法律制度体系中，一直未对财产征收制度作出详细且明确的规定，仅在宪法和物权法中有一些原则性规定。由于征收是国家强制剥夺公民财产所有权的行为，理应受到法律的严格限制和制约。而且我国《立法法》也规定，对非国有财产的征收等事项只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及常委会可以作出决定，授权国务院根据实际需要，对《立法法》第八条规定的部分事项先行制定行政法规。征用集体土地房屋拆迁涉及农民的私有财产，事关农民安身立命之本，应属于国家制定法律的事项。然而，目前国家还没有专门的法律法规进行规范，只是各地根据自身的情况制定一些实施办法，效力层级不够。集体土地房屋拆迁工作是一项系统工程，牵涉到方方面面的利益，应尽快制定集体土地房屋拆迁的专门法律法规，细化规定征地拆迁法定程序，引入房屋评估机制、行政裁决机制等内容，统一法律适用，为实践中的拆迁提供明确的依据和指导。