当前农村土地承包经营权流转及纠纷情况的分析与思考

过去，有95％以上的农民基本依靠土地的种植或养殖收益维系生活。但近年来，随着农业结构的调整，农村二、三产业的发展和劳动力的转移，农村土地承包经营权的流转速度较前明显加快。这在一定程度上，反映了农民非农收入的增加和对土地依赖性的减弱，以及其在充分行使土地承包经营权能方面取得的进步。但是，由于种种原因，因此引发的纠纷也随之日渐增多。从笔者所在法院受理的涉土地类纠纷案件中，有近30％的纠纷因土地承包经营权流转引起。为有效预防和妥善处理好此类纠纷，切实维护农村的稳定，促进农业的发展，本人在今年2月中、下旬，对苏北某县兴桥、盐东、长荡、盘湾、特庸、新坍6镇和6镇的19个村计37名镇、村干部，以及30个农户进行了调查，并对调查的情况进行了分析与思考。
　　一、农村土地承包经营权流转情况分析
　　（一）流转特点分析
　　调查表明，我县土地承包经营权流转呈现速度快、类型多、行为欠规范以及少量违法流转行为存在等4个方面的特点。
　　1、流转速度加快，渐具规模。自1998年土地二轮承包以来，我县土地承包经营权流转速度呈逐年递增之势，流转的土地面积不断扩大，所涉农户不断增多。至目前为止，各村流转的土地面积占总耕地面积的比例少则5％，多则15％以上，平均比例为8％左右，涉及土地流转的农户数约占总农户数的26％。
　　2、流转类型多样，比例不均。按照不同的标准，可将土地承包经营权流转行为分为各种不同的类型。
　　一以流转主体为标准，可分农户与村委会之间的流转和农户与农户之间的流转。其中以农户与农户之间的流转为主，流转面积约占总流转面积的90％。
　　二以流转对象为标准，可为责任田承包经营权流转、机动田承包经营权流转和三荒地承包经营权流转。其中以责任田承包经营权流转为主，约占总流转面积的96％。
　　三以流转方式为标准，可分为转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等其他方式流转。其中以转包为主，约占总流转面积的70％以上。转包中又以外出打工或经商农户，将土地转包给亲友或本村其他农户居多。此外，还有农户将土地转包给种植、养殖大户以及集体向农户反租转包等形式。
　　四以流转是否签订协议为标准，可分为协议流转和无协议流转。其中协议流转农户略占优势，占总流转农户数的65％左右。协议流转又分为书面协议流转和口头协议流转，其中口头协议流转占协议流转的绝大多数，签订书面协议流转的农户不足总流转户的10％。
　　五以流转是否有偿为标准，可分为有偿流转和无偿流转。其中以无偿流转为主，约占总流转户的60％以上。
　　六以流转是否履行报批准、备案或办理土地使用权证书变更登记程序为标准，可分为批准流转、备案流转、登记流转和自行流转。其中以自行流转为主，占总流转面积的95％。
　　3、流转行为欠规范，缺少管理。
　　流转行为严重不规范,表现为自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的更少;口头协议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少;书面协议内容不规范的多,规范的少等.有些村存在连锁流转现象,接受流转的农户又将自己享有的土地承包经营权流转给其他农户,形成锁链式流转.镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理.
　　4、部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。
　　各镇有6％左右的耕地被转为非农用途，主要用于招商引资、工业园区、小城镇等项目建设。这些建设用地绝大多数履行了批准手续，也有一小部分没有被批准。相关镇为了完成工业发展等任务，以镇政府或用地单位名义，采取向农户租赁的方式，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设。
　　（二）流转原因分析
　　农村土地承包经营权流转大致有下4方面的原因。
　　1、土地承包经营成本高，收益低。农业税免征之前，农民由于承包经营土地的负担重，收益相对较低，承包经营土地的积极性不高。许多外出务工、经商的农民纷纷将承包经营权流转给亲友或其他农户，也有的以自己享有的土地承包经营权投股或参股。这是过去几年土地承包经营权流转的一个最重要的原因。
　　2、农村二、三产业的发展和劳动力的转移。土地二轮承包时"增人不增地，减人不减地"的原则，使得农村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。导致大量劳动力纷纷向本地农村二、三产业或向外地转移，转移的劳动力中有一部分带动全家转移，便将土地承包经营权流转给他人。
　　3、镇、村非农建设项目的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。
　　4、村产业结构调整的需要。村为培植专业大户、承包大户，一方面鼓励农户将土地承包经营权流转给被培植对象，另一方面将土地从农户手中以租赁或其他方式流转出来再转包给被培植对象,即"反租倒包"。
　　二、农村土地承包经营权流转纠纷情况分析
　　（一） 流转纠纷特点分析
　　从调查的情况看,我县农村土地承包经营权流转纠纷主要存在以下特点：
　　1、纠纷数量大，递增趋势明显。自1998年土地二轮承包至2003年前后，农村土地承包经营权流转行为总体比较稳定，流转双方当事人大体能够保持现状，相安无事。因此产生纠纷的微乎其微，纠纷所涉土地面积占流转总面积大约2％左右。近年来，纠纷数量日益增加，所涉面积占总流转面积的比例上升到10％至20％，有个别村甚至高达30％。流转纠纷所涉面积占各类土地纠纷所涉面积的20-30％。
　　2、当事人之间矛盾激烈,易引发其他纠纷。
　　流转纠纷,是流转当事人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关费用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。此类纠纷由于涉及农民"命根子"利益,一旦形成纠纷,当事人之间对立情绪大,互不相让。如得不到及时、有效地处理,很容易引发以下纠纷。
　　一是民事纠纷,主要是财产损害、人身损害类侵权纠纷。当事人之间因争抢土地,抢种抢收,导致毁坏庄稼,甚至打架斗殴,引发财产、人身损害纠纷。这种因流转纠纷引发的财产、人身侵权纠纷日渐增加,目前约占到流转纠纷总农户数的30%,此类纠纷形成的财产损害赔偿和人身损害赔偿纠纷诉讼约占本院受理的这两类案件的20%左右。
　　二是刑事纠纷。在争地过程中,一些当事人不能控制自己的情绪,做出故意伤害、投毒、破坏生产经营甚至故意杀人等极端行为,构成刑事犯罪,其中以故意伤害(轻伤害)罪居多。

　　3、纠纷调处难度大,难以从根本上化解矛盾。很多纠纷当事人摆出不争到土地誓不罢休的架势。不仅镇、村组织难以调处,形成诉讼后,法院的调解往往也很难奏效。作出判决后,败诉方当事人也常常坚持上诉、申诉,甚至上访,将矛盾不断扩大升级。
　　4、纠纷隐患大,基层干部忧虑重,对策少。土地承包经营权流转行为存在先天不足,加之后天管理失缺,绝大多数流转行为从一开始就埋下了纠纷的隐患.农村干部虽然深感忧虑,但还没有足够的预防和应对措施。
　　(二)纠纷类型分析
　　目前农村土地承包经营权流转纠纷大致有以下种类型:
　　1、从纠纷当事人看,有农户与村委会之间的纠纷和农户与农户(流转户与受流转户)之间的纠纷,其中以农户相互之间的纠纷居多,约占总流转纠纷数的90%.如果流转时村委会有参与行为的,往往形成农户与农户以及与村委会三者之间的纠纷。

2、从流转对象看,有责任田承包经营权流转纠纷、机动田承包经营权流转纠纷和三荒地承包经营权流转纠纷。其中以责任田承包经营权流转纠纷居多,给占总流转纠纷数的94%。
　　3、从流转方式看,有转包纠纷、出租纠纷、互换纠纷、转让纠纷以及其他方式的流转纠纷,其中以转包和转让纠纷居多,约占总纠纷数的96%。
　　4、从纠纷内容看,主要表现为对流转方式的认识分歧和对承包经营权的主张。
　　5、从是否形成诉讼看,有民间纠纷和诉讼纠纷.目前形成诉讼的约占总流转纠纷的15%左右。
　　(三)纠纷形成原因分析
　　上述流转纠纷的形成,既有宏观上政策和立法的原因,也有微观上司法、行政管理、及流转行为自身欠缺的原因。
　　1、政策的调整。1998年农村土地二轮承包以来,国家关于农民承包经营土地负担费用的政策,从收取"两金一费"即公积金、公益金和管理费,调整为征收农业税和按事一议方式筹资筹劳,再调整为免征农业税,并实行粮食直补,粮食最低保护价收购.这使得农民承包经营土地所负担的费用日益减轻,收益随之提高。我县从2003年逐步减少并从今年起免征农业税,原本因为承包经营土地成本高收益低,外出谋生而将承包经营权流转给他人的农民纷纷返回,要求收回土地承包经营权。这部分农民都是争议土地的原承包经营权人,但由于当初流转时与对方约定不明,受流转方理解为无偿转让并在土地上作了大量投入,或者因当初对承包经营权无所谓或着急外出打工一时找不到受流转人而将土地抛荒后,经村安排给其他人种植的,但土地使用权证书上的权利人仍记载为原承包人等原因,受流转方不让出争议的土地而形成纠纷。
　　2、立法的概括。目前我国法律关于农村土地承包经营权流转方面的规定主要是《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)的第五节第三十二条至第四十三条,共十二个条文。内容比较原则,缺乏可操作性。对于各种流转方式应当履行的程序性要求,缺乏具体详细的规定。如第三十七条中"采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。"的规定,在实践中没有起到约束当事人流转的作用。原因是《土地承包法》中对不依法履行上述程序性要求,应当承担的法律后果没有相应的规定。所以农民在土地承包经营权流转中很随意且不受拘束。2003年12月18日，江苏省人民政府发布的《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，2005年1月19日国家农业部公布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，均对农村土地承包经营权流转问题作出了比《土地承包法》更为细化的规定，但对本文提及的上述问题仍未能给出具体的解决依据。又如,《土地承包法》第五十一条第二款规定,"当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向有民法院起诉。"但对仲裁机构的成立及仲裁的具体程序与实体要求并无相应的立法。
　　3、司法的尴尬。司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障,在面对大量涌出的、直接关系到所涉当事人"命根子 的利益和农村社会的稳定的这一类纠纷,尽管非常慎重,但仍然难以避免这样的尴尬:重当事人举证就难以保证审判结果公正,因为很多流转户之间根本没有流转协议,举不出证据来;重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果,因为一案的裁判结果可能引发大量流转户之间的纠纷和诉讼,如连锁流转中,如果其中一个流转环节上的受流转户败诉,必然引发整个流转锁链上农户之间的矛盾,但考虑基层社会稳定又可能侵害农民的合法权益;保护农民利益依法公正裁判,又可能因基层组织的不理解不配合导致裁判难以顺利执行;有些案件尽管法院裁判并无不公,但败诉的当事人会不断上诉、申诉、上访.这样一来,法院不仅没有解决纠纷,还成了被信访的对象.而且当事人也因为自身的行为,使纠纷解决的成本不断上升,成为基层稳定的隐患.
　　4、流转行为的欠缺。《土地承包法》第三十七条规定,"土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。"但实践中, 正如本文之一之(一)之3所列举,流转行为存在严重不规范的现象:
　　（1）以农户自行流转为主，极少履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续,流转任意性大. 按照《土地承包法》报村里同意或备案的流转只占到全部流转面积的不足5%。有的土地承包经营权流转多次,几经转手,原承包经营权人外出回来后不知向谁要田,而村里也不尽了解,容易产生矛盾。
　　（2）农户流转以口头约定为主。由于特殊的历史背景,承包人在流转时原本对土地承包经营权不太重视,所以一般情况下流转约定都不是很明确。有些流转虽有明确的口头约定,但因没有书面记载，流转双方容易产生矛盾，一旦形成纠纷，还难以查证约定内容。
　　（3）为数不多的书面流转协议，大多也不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题。如不少协议上有某甲将土地"流转给"或"给"某乙种植或养殖的条款，形成纠纷后，双方当事人对这些含糊的文字，均按照有利于自己的原则进行解释，流转方解释为"转包"或"代耕"，受流转方则解释为"转让"。
　　5、镇、村管理服务的失缺。
　　调查发现,绝大多数镇没有行之有效的土地承包经营权流转管理制度,没有真正发挥作用的中介服务组织，相关管理部门和人员因为身兼多职无法履行这方面的管理职能，使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、近乎失控的状态。有的镇下发了文件,明确了一些管理要求.但因内容空泛且不易操作,使文件流于形式.有的镇也成立了"土地承包经营权流转管理服务中心"这样的组织,但人员均为镇农村经济管理服务中心的人兼职,并无专司管理服务的专门人员,亦无相应的奖惩规定。这些人员忙于本职工作,对土地承包经营权流转工作既无管理服务的动力亦无压力,因而使组织形同虚设。而村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理也近乎空白,不少村干部没有管理的意识, 认为村里中心工作都忙不过来,群众自愿流转不必操那闲心。因此也就没有这方面的管理措施和管理行为.调查中镇、村干部对所在镇、所在村土地承包经营权实际流转面积和农户的情况，心中无数,没有一个村建有完整规范的土地流转情况台帐。镇、村对纠纷的调处能力和效果也较前有所减弱。

　　6、土地承包经营权证书发放不到位。土地二轮承包时,各村为解决历史上遗留的欠缴经费问题、计生问题,而将农户的证书扣留不发,有的村因农户相互之间存在矛盾也将矛盾户的证书暂且扣留后又忘了发放。这些情况在各镇、村均不同程度地存在。从调查情况看,各镇、村发放土地承包经营权证书的情况各不相同,以原村民小组为单位统计,有的村民小组发放率为95%以上,有的为50%以下,有的发证率为0.以现有村民小组为单位统计,各村民小组发证率少则在50%以下,多则在90%以上,平均发证率在80%左右，极少有村民小组的发放率达到100%。调查反映,没有发放承包经营权证书的农户进行的承包经营权流转,比已经发放证书的流转产生纠纷的概率要高得多,而有一方农户持有证书的纠纷比双方均无证书的纠纷处理起来难度也相对较小。
　　7、农民法律意识和法律知识的严重缺乏。调查中有100%的农民不知道法律规定的流转方式有哪几种,其法律后果怎样; 95%的农民认为土地三十内承包权是自己的,流转与村里没有关系,不必报村里批准或备案;95%的农民认为流转无需签订书面协议,都是邻里家边的,平时相互也了解,口头说一下就行了,立书面协议显得见外;90%的农户认为,只要自己持有证书,无论签订什么样的协议,土地使用权都是自己的。

8、村级干部法律素质较低。68%的村干部对《土地承包法》一知半解,不完全知道法律规定的流转形式及其相应的法律后果。90%的村干部认为土地承包经营权流转是农户自己的事,村里不必管,不必建立流转台帐。有些村干部对农户报到村里的流转行为的管理也不依法进行,既不要求农户签订书面协议,也不按规定办理批准转户或备案手续,而是在县人民政府发放的土地承包经营权证书上任意增、减面积.有30%多的村干部认为村里有权这样办,因为当初发证也是村里负责办理的,而且报县里改动太麻烦。
　　9、仲裁机构没有发挥纠纷仲裁作用。调查表明,没有群众知道发生土地承包经营权流转纠纷可以申请仲裁以及向谁申请仲裁,80%的村干部对如何申请仲裁也说不清楚。被调查的镇、村中,目前尚无申请仲裁的流转纠纷案例,这使得流转纠纷集中在基层和法院。
　　三、预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策思考
　　农村土地承包经营权流转,涉及面广,政策性强。能否有效地预防和处理好流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和稳定。因此有必要从立法、行政、村民自治以及司法各个层面,思考应对策略。
　　(一)立法建议
　　1、建议由全国人大常务委员会尽快制定《土地承包法实施细则》,对《土地承包法》中关于土地承包经营权流转方面的规定进行细化。
　　2、建议全国人大常委会修改《中华人民共和国土地管理法》在其中的第二章"土地的所有权和使用权"一章中,增加土地承包经营权流转的内容,在第七章"法律责任"一章中,增加对违反土地承包经营权流转规定的行为应承担的法律后果方面的内容。
　　3、建议国务院制定《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农业部、江苏省人民政府的两个《办法》进行必要的增补和修正，对土地承包经营权流转主体,流转的程序及流转的其他要求,包括流转费用的计算标准和方法以及违反法律、法规应当承担的法律后果作出明确具体的规定。
　　4、建议国务院制定《农村土地承包经营权流转纠纷仲裁办法》,对农村土地承包纠纷仲裁机构的设立、仲裁的范围、仲裁的程序、仲裁的原则及其他仲裁事项作了同明确的规定。该办法所设定的仲裁程序应简便、快捷于诉讼程序,既便于当事人解决纠纷,也减轻法院受理案件的压力。
　　5、建议最高人民法院尽快出台《土地承包法》的司法解释。
　　6、建议省人大根据法律和行政法规,在充分调查本地区土地承包经营权流转及纠纷状况的基础上,制定切实可行的关于土地承包经营权流转的地方性法规。
　　(二)行政对策
　　在目前流转纠纷较多的情况下,应充分发挥并依靠行政手段作用,以达到减少和处理纠纷的目的。
　　1、依法发放农村土地承包经营权证书。县人民政府对尚未发证的农户,应尽快进行调查核实,并填写证书向农户发放。县人民政府若委托村委会具体负责发证,应明确下列要求:
　　(1) 确保户户有证。无论过去基于何种原因,现在有什么理由,一律不得扣留农户证书。
　　(2)坚持"四一致"要求。即田块、面积、承包合同及承包经营权证书四者要相一致。
　　(3)加强纠纷调解。对发证过程中发现的因流转或其他原因产生的农户间或农户与村之间的矛盾,要加强调解,保证补发证的工作得以顺利进行。
　　2、设立农村土地承包仲裁机构。县人民政府应依法设立农村土地承包合同仲裁委员会,负责受理本辖区内包括土地承包经营权流转纠纷在内的各类土地纠纷的仲裁申请。要保证仲裁委员有具备相应仲裁资格的仲裁员,足够的工作经费和工作场所,以便仲裁委员会卓有成效地开展工作。
　　3、加强对流转行为的管理。在对流转行为的管理中,县、镇人民政府应各司其职。
　　县人民政府对变更、换、补发承包经营权证书的申请,应依法及时审查办理。
　　镇人民政府应当明确专门的土地承包经营权流转的管理部门,做到人员、经费、制度、工作成果四保障,不流于形式。
　　县、镇两级人民政府均应加强对流转纠纷的调解,充分发挥两级矛盾纠纷调解中心的作用,及进化解纠纷。应重视流转纠纷引起的上访接待工作,及时妥善安排调处。两级政府同时还应加强对土地承包经营权流转问题的调查研究,以全面掌握流转情况,并制定有效预防和处理纠纷的相关措施。
　　4、大力宣传法律。县司法行政部门和各镇、村应充分发挥法制宣传的作用,大张旗鼓地宣传土地流转及流转纠纷处理方面的法律和法规规定,尽可能做到家喻户晓。让农民真正了解农村承包经营权的性质、流转的方式及相应的法律后果;懂得流转应当签订书面合同,合同应当载明流转标的、流转用途、流转方式、流转期限及流转费用等内容;告知农民该报批准、备案的要报批准、备案,不能自行其事;倡导农民多采取转包、出租方式流转,少采取转让方式流转,为防止将来情况发生变化时产生矛盾,多进行短期流转,少进行长期流转。
　　法制宣传的另一个重点,应当提高村级干部的法律素质。对其中法律意识和法律知识较为薄弱的以及正常土地问题处理的村干部,要组织专门培训。
　　5、培育流转中介服务组织。建立土地承包经营权市场化流动制度,是土地制度变迁的必然趋势,培育并完善中介服务组织是农村土地承包经营权市场化的关键。县、镇人民政府应着力培育中介组织,为土地承包经营权流转的供给和需求主体提供媒介,架设桥梁。中介服务组织按法律和章程规定,向农户提供关于流转状况的信息、流转知识的咨询、流转手续的办理、各方关系的协调以及矛盾纠纷的调处等方面的服务。这对促进农村土地承包经营权流转市场的健康运行,预防和减少流转纠纷的发生有着重要的意义。

　　6、纠正违法流转行为。对在承包期内违法收回农民承包经营权,或未经农民同意,将其承包经营的土地长期出租可发包给其他人的行为,应当予以纠正。应当责令有关镇、村将土地承包经营权返不定期给原承包户或者给予其合理的补偿,经农民同意反租倒包收回农民承包地的,应当给农民以合理的补偿,租期届满及时返还农民。
　　(三)村民自治对策
　　流转纠纷大多发生在同一村民集体经济组织的农户之间,因此应当充分发挥村民自治的作用,通过村民自治规范管理好流转行为,以减少流转纠纷的发生。并尽可能将矛盾化解在基层,减轻农民解决矛盾的成本负担。村民委员会要在提高村干部自身法律素质和加强法制宣传的基础上,建立完整的流转台帐,完善流转批准和备案手续。
　　1、完善并登记已发生的流转行为,做到"陈账清"。对本村内部已经发生的流转行为,要进行详细的调查摸底。调查中发现未签订书面合同的流转户,动员并指导其按约定内容补签流转合同,补办报村批准可备案手续。流转合同应一式三份,流转双方各执一份,另一份由村收执存档。村委会根据当事人补签的合同的补交的申请,办理批准可备案手续,并将上列情况记入台账。调查、补办手续的过程中,不仅可以弄清本村流转情况,也可发现并调处部分已经发生的纠纷,还可消除许多纠纷隐患,可谓一举三得。
　　2、规范并登记今后的流转行为,做到"新帐明"。对今后发生的流转行为,村委会应当严格依照法律的规定,指导流转户签订书面流转合同,批村批准功备案或向县人民政府申请变更登记。做到每一起流转均符合手续,每一起流转均有帐可查。这样必然大减少纠纷的发生率,即使发生纠纷也有情可考,处理有据。

(四)司法对策
　　正确审理好土地承包经营权纠纷案件,既为纠纷当事人判定是非,也为大量流转户提供了一个判断流转纠纷是非的司法范例。其内含的价值判断标准和向社会公示的司法功能效应,有着行政管理手段无法取代的作用,对预防流转纠纷的发生有着至关重要的意义。
　　1、提高法官审理"涉农村土地"纠纷案件的能力。审理好农村土地承包经营权流转纠纷案件,法官的司法能力是关键。
　　(1)要有农业、农村、农民"三农"工作的大局意识。不少法官出生在城镇,对农村的情况和农民的生产、生活状况缺乏感性认识。需要培养他们对农村和农民的深厚感情，培养他们维护农村稳定和发展的意识，维护农民合法权益的意识。
　　(2)要有全面的农村土地承包经营权流转方面的法律、法规和政策知识，以便娴熟适用法律，正确处理纠纷。
　　(3)要有必要的农村生产、生活知识，以便审理案件不误农时，不悖常理，利于生产，方便生活。
　　(4)要有一定的审理技巧。要充分发挥农村基层组织的作用，有效利用其他社会资源，尽可能查明案件事实，调解解决纠纷。
　　2、坚持正确的司法原则。
　　(1)坚持依法、客观、公正的原则。这是法院审理民事纠纷案件应当坚持的共性原则,体现在农村土地承包经营权流转纠纷案件的审理中,这一原则有着特定的要求。
　　一是要正确适用法律。由于土地承包经营权有着很强的政策性，既有物权又有债权的特点，因此处理土地承包经营权流转纠纷既要适用《土地承包法》，又要适用《民法通则》、《合同法》的相关规定，还要执行党在农村的政策。要依法认定流转行为的性质和法律效力，不得违法擅断枉判。
　　二是要客观地认定案件事实。此类纠纷的形成，一般都带有明显的政策调整的印记，有着特定的历史背景。因而在认定事实时，不能只看到现时的矛盾，无视历史的原因，而要将流转纠纷的现状与流转当时的原因结合起来，综合分析认定。就此类案件而言，流转原因分析应成为认定事实过程中不可忽略的环节。
　　三是公正地作出裁判结果。努力让裁判结果既符合个案的正义标准，尽可能地使当事人服判息讼；又能符合社会总体对公正的理解和需求，赢得社会多数主体的认同，成为流转户相互之间，以及基层组织处理流转纠纷时可参照的范例。
　　（２）坚持正确处理保护农民合法权益与坚持农村土地政策、优化农地资源配置三者的关系原则。
　　一要充分保护农民的合法权益，坚持以农民为本的原则。这是三者关系中的根本，是稳定农村政策和优化农地资源配置的最终目的所在。这审理案件中要保护农民依法、自愿、有偿地流转农村土地承包经营权，禁止任何组织和个人强迫、干预；保护农民合法的流转收益，禁止任何组织和个人挪用、侵占。
　　二要坚持农村土地政策，确立以维护农村大局稳定的意识。长期稳定土地承包经营权是农民的生存基础，只有"耕者有其田"，农村大局才能稳定。因此这是处理好三者关系的关键，也是农民合法权益的根本保障。审理案件中要坚持党在农村的土地政策，深刻领悟保障农民承包经营权３０年不动摇的精神实质，慎重判定流转行为的性质和法律效力，切不可因审理行为的粗疏和不当，违背了政策，剥夺了农民的承包经营权。
　　三是坚持优化土地资源配置的原则。这是处理好三者关系的另一个重要因素，也是保护土地资源，从而保护农民承包经营权的重要手段。审理案件中，要坚持不得改变土地农业用途的规定，禁止违反法律规定擅自将土地非农化；要坚持保护耕地原则，禁止对土地掠夺性、破坏性的生产经营；坚持土地合理高效使用，既符合农地自身的需求，也不妨碍相邻土地的使用。
　　坚持以上原则，实践中应当做到以下几方面的统一：保护农民合法权益与维护农村大局稳定的统一；二是保护农民合法权益与保护农村土地资源的统一；裁判的个案公正与社会效果的统一。
　　３、审理中一些具体问题的处理。
　　（１）诉讼主体的确定。
　　一是农户之间相互流转发生纠纷形成诉讼的，无论是否经过村委会同意或备案，均以流转当事人即流转户与受流转户为诉讼主体。 二是村委会向农民反租倒包与原承包户发生纠纷形成诉讼的，以村委会与原承包户为诉讼当事人。原承包户直接起诉后承包人的，告知其可申请变更，坚持不变更的可驳回其诉讼请求。三是农户将土地抛荒后，其他农户自行种植，或村委会安排给其他农户种植，原承包户要求返还承包经营权提起诉讼的，以当前的承包经营人为被告，后一种情况以村委会为第三人通知其参加诉讼。原承包人坚持以村委会为被告经释明后仍不变更的，可驳回其诉讼请求。这种观点主要基于诉讼效率考虑，避免形成连环诉讼，增加当事人的诉讼负担。

　　（２）证据的认定。
　　此类案件中常见的证据有以下几种类型：
　　A、农村土地承包经营权证书。有的是流转后已经办理变更登记的，有的是流转后没有办理变更登记的，即证书上户主仍为原承包经营权人。有的虽然没有办理变更登记，但证书所记载的户主、承包面积等内容被村或受流转户改动。从证书的持有人看，有的为原承包人持有，有的为受流转户持有。
　　B、承包合同。
　　C、土地清册。清册上的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人，但对于当事人的流转方式及变更户主理由清册上没有记载。
　　D、缴费票据。从票据载明的缴费人看，有承包户的缴费票据，亦有受流转户的缴费票据，所缴费用均与争议土地相关。
　　E、流转协议。从约定是否明确看，有的约定明确，有的约定不明；从流转是否有偿看，有的为有偿流转，有的为无偿流转。
　　F、村委会的证明。
　　G、证人证言。主要为二轮承包时在职村干部的证言。
　　上列证据大多存在以下主要问题：证据形式瑕疵多，证据内容相互矛盾多，不仅双方当事人提供的证据内容相互矛盾，而且同一当事人提供的证据内容上也有相互矛盾，难以自圆其说的地方。如有的当事人提供的清册与村委会出具的证明内容相反；又如同一案件同一流转事实，村委会分别给原、被告双方出具了内容完全相反的证明。
　　上列问题的存在，给审理中对证据的认定造成了一定的难度。法官在认定过程中，应当对当事人提交的证据进行综合分析，不能以点概面，以偏概全。要将每一个单个证据置于全部证据背景下，考察其真实性、合法性和与案件的关联性以及证据相互之间的支持作用，切不可单凭某一证据无视其他证据确定案件事实。如审理中常有法官偏重土地承包经营权证书的证明效力，而忽视其他证据的证明作用，这是不符合民事诉讼证据规则的行为，其结果也必然是不客观、不公正的。
　　（３）几类具体案件的处理
　　A、明确约定无偿转让或转让费过低类转让诉讼。原承包人主张转让费（包括增加转让费）或返还土地承包经营权的，应作以下处理：
　　a、对于流转至诉讼期间的转让费主张，不予支持。理由是流转基于特定的政策背景下，承包经营成本高、收益低的历史原因形成，出自当事人自愿，在当时亦不违背法律规定，是有效的。
　　b、对于诉讼之后的转让费的合理主张，予以支持。主要理由是当前关于农村土地承包经营权的情况发生了重大变化，而该权利又事关农民当事人的"命根子"。同时现行法律对流转的条件作出了"有偿"的限制性规定，当时无法律规定为依据的流转得按现行法律调整。具体有以下三种情况：一是原承包人请求变更合同相关条款，相对方同意变更，并就拟变更条款达成共识，则合同得以有效变更；二是相对方不同意变更原合同条款，但同意返还土地承包经营权的，可视为对原合同的解除，原承包人应接受返还；三是相对方既不同意变更合同条款，又不同意返还土地承包经营权，则根据原承包人的请求，或按情势变更原则，判令相对方在合同约定的合法期限内，按一定数额标准向原承包人支付转让费；或以合同显失公平为由，支持原承包人撤销原合同的请求，判令相对方返还原承包人土地承包经营权。

B、转协议约定不明类纠纷（包括流转时未签订流转协议形成的纠纷）。原承包人要求返还土地承包经营权的，应作如下处理：
　　a、流转方式约定不明的，原承包人主张为转包，受流转人主张为转让的，应从保护原承包人合法承包经营权的角度，将举证责任分配给受流转方。受流转方能够提供充分证据证明流转方式为转让的，则依前文中A类纠纷的处理原则处理；受流转方不能提供充分证据证明转让事实的，则依法确认其流转方式为转包。
　　b、流转期限不明的，原承包人可随时主张返还，但应给予受流转方必要的准备时间，如返还时间应确定在本季收获之后下季种植之前，以保护流转双方的合法权益。
　　C、因流转所涉土地被征用，原承包人主张征用费的纠纷。原承包人以转让、转包、出租等方式将土地承包经营权流转给他人，或因外出务工将土地抛荒被村委会安排给他人种植的土地被征用，土地征用部门将征用费发给受流转方，原承包人主张征用费的，分以下两种情况处理：
　　a、流转方式是转让，转让协议符合法律规定，且受流转方已支付了合理转让费的，对原承包人的主张不予支持。
　　b、流转方式是转包、出租的，或虽然是转让，但转让协议不符合法律规定或受流转方没有支付合理转让费用的，对原承包人的主张予以支持。但征用部门给予的青苗补偿费应归受流转方所有。