陈达:农村土地承包经营权流转的现状及问题

最近，我们到团洲、万庾等地，就我县农村土地承包经营权流转的现状以及确权颁证的问题，进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、现状
据县经管局提供的情况，我县共有耕地面积75万亩，农业人口55万人，农户数14.5万户。自1996年起，全县正式开始组织二轮土地承包工作，通过三年的努力，二轮土地承包工作基本完成。近几年来，由于第二、三产业的快速发展，我县的土地流转绝对数逐年增长，至今年6月底止，全县共有外出（一年以上）务工人口102013人，占总农业人口的19%，其中：举家外出的约占40%左右，外出务工人口承包耕地总面积为161692亩，占总耕地面21%，这部分耕地基本上以五种方式转让：1、让给自家人（父母、兄弟等）耕种的有86811亩，占54%；2、转包给他人耕种的有61634亩，占38%；3、自愿交给村组代管的有4646亩，占2.8%；4、自行出租的面积为7524亩，占4.5%；5、由村组强制收回的有1077亩，占0.7%。在土地流转过程中，绝大多数都是农户之间口头协商，自发流转，没有签订任何书面协议，更没有通过乡村两级签订土地流转合同，外出时仅向接受方交待一声，没有转让的期限，有的甚至还没有商定双方的权利和义务，外面干得不好就回来要田，随意性很大。据统计，2007年全县土地流转中，双方签订了正式合同并经过乡村两级公正了的仅有359例，所占比例还不到2%。这样，随之出现了以下不正常情况：
1、农户之间人口变化大，每户所持有的土地面积极不平衡，争地矛盾突出。
2、土地管理的无序性。农村土地是国家的，管理是集体的，使用是农民的。但出现了集体无法管理的现象，承包收益也成了少数村民之间的一种个人交易。少数外出务工经商人员转让自己的土地，并从中收到承包金。
3、少数农户还出现了傍田买房等现象。
4、双重户口的人在农村也占有耕地。
5、农户或村级集体组织为逃避相关费用和上缴，私自注销村民户口，使一部分人成为无户或黑市人口。
6、农田的等级发生了变化，但收取相关费用时没有变化。
7、部分村场村民宅基地计入耕地面积，群众有意见。
8、少数村民在自己承包的耕地或自留地内建房、建坟，谁也无权干涉。
二、问题形成的主要原因
我们认为，形成上述问题的原因是多方面的，但主要是：
1、我县应在1996年前后推行的第二轮土地承包确权发证等一系列工作，由于当时抗洪救灾等工作的影响，没有真正按程序、按要求进行。
2、十多年来，我县农民进城外出务工经商人员增多、农户家庭人口数量增减变化大，加上党和国家惠农政策的逐步实施，农民对土地的依恋程度增强，因而出现了目前的“争地”现象。
3、《农村土地承包法》是规范全国农村土地承包工作的专门法律，各地应切合实际并在具体工作中制定切实可行的实施细则和方案，并使之不断得以完善。
三、几点建议
当前，我县正面临第二轮农村土地承包经营权确权到户发证等一系列涉及到农村稳定、发展农村集体经济的工作。在这一工作中，我们应特别注意：
1、要依法办事。2002年8月29日颁布、自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，是我们行动的基本法律和工作指南，我们的一切活动，都只能在该法确定的原则和范围之内。
2、要创新工作机制。我们要结合本县以及各乡镇、各村场的实际，一方面要认真落实党在农村的基本政策，进一步坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；另一方面要积极探索土地承包经营权流转的遵径和办法，为推进农村土地依法、自愿、有偿流转，发展农村集体经济奠定基础。
3、要制定切实可行的工作细则。我们要切合实际，要积极稳妥地制定切合本地实际、操作性强的实施细则和方案，严格农村土地流转租赁工作的民主程序和行政报批程序，明确规定流转面积以及审核报批权限，从而达到农村土地的有序管理。
4、要加强农村土地流转收益的检查监督。各级要结合本地确权发证工作，积极探索发展农村集体经济和乡村消赤减债工作的新途径和新方法。