“小产权房”法律问题探析

　　中国传统文化讲究“安居乐业”,“安居”是“乐业”的前提。在近几年商品房价格不断攀升的情况下，许多人为了实现“安居”的梦想，把目光投向了价格低廉的“小产权”房。于是，“小产权”房在全国几乎所有大中型城市远近郊区，如雨后春笋般地大量出现。目前，无论是从“小产权”房的建设数量，还是从居住“小产权”房的庞大群体来说，都具备了相当深刻的社会影响力，这使得“小产权”房问题成为政府不得不严肃面对的一个重要问题。

　　本文阐明了“小产权”房的概念和现状，尤其是针对社会上的模糊认识，澄清了“小产权”房与非法建筑的区别，为破解“小产权”房难题奠定了概念基础;在分析“小产权”房的影响时，特别指出了“小产权”房的积极作用;在分析“小产权”房带来的问题时，除分析房屋本身及买卖过程带来的问题外，还注重针对“小产权”房的居住群体，从社区建设角度提出了问题。在此基础上，借鉴“利益相关者理论”，从村集体、开发商、购买者以及政府等不同层面分析了“小产权”房问题产生的原因，进而指出了解决该问题的难点、原则和建议措施。

　　第一部分“小产权”房问题的现状

　　(一)什么是“小产权”房

　　“小产权”房，是指在农民集体所有的土地上开发建设，并由乡(镇)政府或村委会出具权属证书的房屋。其具体涵义有以下三个方面：

　　1、相对于正规商品房的“大产权”而言

　　按照我国现行法律规定，农村土地一般归村集体所有，如果要在农村集体所有的土地上进行商品房开发建设并出售，必须先通过国家征用转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等费用，最后建成商品房出售给购房人，购房人可以获得政府房屋管理部门发放的正规房屋所有权证书，即所谓的“大产权”。而“小产权”房则是在没有将农村集体所有的土地转为国有土地的情况下进行的房屋开发建设，只能获得由乡(镇)政府或村委会出具权属证书，民间习惯上将其称为“小产权”。

　　2、与“非法建筑”有本质区别

　　“小产权”房本身是合法建筑。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可见法律是允许乡村集体在集体土地上建造住宅的。判断房屋是不是非法建筑，关键看是否依法办理了用地、规划、建设等相关审批手续，如果没有办齐审批手续，即使是正规开发商开发的商品房，也有可能成为非法建筑。而目前的“小产权”房大多是以新农村建设、旧村改造以及村民自住等名义履行了审批手续的。

　　3、房屋的出售违法

　　《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”由此可见，“小产权”房只能用于村集体组织使用或村民自住，作为“商品房”出售给城镇居民或非本集体组织农民都是不允许的，乡(镇)政府或村委会颁发的房产权属证书在法律上是不予认可的。

　　(二)“小产权”房问题的发展过程与现状

　　“小产权”房发展过程大致经历了三个阶段：

　　第一阶段、从上世纪90年代中期至2003年前后，可称为“小产权”房发展的起步阶段。在这一时期，一些经济发展较好的农村率先实施了旧村改造，建设了村民楼。有的村集体在满足村民居住的情况下，将少量剩余的楼房进行出售，还有一些村民在住房条件改善后，个人将自己的空余住房出售。当时在人们心中还没有形成十分明确的“小产权”房概念，购买的人比较少，也没有引起相关部门的注意。

　　第二阶段、从2003年前后开始到2007年，可称为“小产权”房发展的“黄金时期”。这一时期，随着房价的不断升高，购买“小产权房”的人数大量增加。“小产权”房已由原来的以村民自住为主、少量出售，演变为乡(镇)政府、村委会主导的，以村民自住为名、以出售为真实目的的大规模开发行为。根据2009年中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书》发布的统计数据，截至2007年上半年，“小产权”房已达到现存全国实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上。

　　第三阶段、从2007年至今，可称为“小产权”房“转入地下发展”阶段。 2007年6月18日，作为国家房地产行政主管部门，原建设部首次正式发布风险提示：“小产权”房无法办理权属证明，不受法律保护。但“小产权”房开发出售并没有完全停止，许多开发单位由原来的明目张胆出售，改为相对比较隐蔽的方式出售。由于房价总体上仍在持续走高，仍有大量的人购买价格相对较低的“小产权”房。

　　目前，各地的“小产权”房仍在继续发展，据部分媒体典型个案调查和国土资源部抽样调查资料显示，在北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地，均已建起大量的“小产权”房。

　　第二部分：“小产权”房的利与弊

　　(一)“小产权”房的积极作用

　　“小产权”房虽然一直处于法律的灰色地带，身份地位十分尴尬，但它的产生不是偶然的，应该说有一定的合理性，也起到了一定的积极作用。

　　1、缓解住房压力

　　近年来，房价持续飞涨，城市普通居民的住房压力倍增。按照国际上目前比较通行的说法，房价收入比在3-6倍之间为合理区间，而我国早在2002年大部分大中城市房价收入比都已超过6倍，其中北京、沈阳、贵阳、南京、广州、大连和西安的比率都超过了10甚至更高。 2009年9月15日，中国社科院金融研究所研究员易宪容作客人民网时指出，北京房价、收入比已高达27：1。

　　在住房价格过高，保障性住房不足的情况下，由于“小产权”房价格仅为同地区商品房价格的40-60%,大量城市中低收入人员选择了购买“小产权”房,这使“小产权”房在客观上确实起到了保障性住房的作用，缓解了中低收入群体的住房压力。

　　2、改善农民生活条件

　　以为北京个别地区为例：在通州区规模最大的“小产权”小区太玉园，当地村民在搬进新建楼房后，独生子女家庭每月可得到村里奖励的100元，所有51岁以上的老人村里每月发240元生活费，67岁以上的老人每月发300元生活费，村里还安排了近2000名村民到物业等部门工作;在昌平区的香堂村，大规模的“小产权”房开发极大地带动了集体经济的发展，使该村由一个贫困村发展到2006年上缴税金1058万元，村民就业率100%，建设成了著名的“香堂文化新村”。

　　(二)“小产权”房带来的问题

　　由于“小产权”房买卖过程不合法，交易过程游离于政府有关部门监管之外，因而不可避免地带来了许多问题。

　　1、扰乱正常房地产市场秩序

　　在土地使用环节，“小产权”房占用的土地为农村集体所有土地，未缴纳土地出让金;在房屋销售环节，由开发商或村集体直接出售给买房人，没有经过国家产权管理等部门备案，也未缴纳相应税费;在房屋转让、二手房买卖环节，“小产权”房更是不受政府管理的房屋交易系统的任何限制，有的地区甚至已经形成独立、完备的地下“小产权”房过户、交易市场。

　　2、产权不受法律保护

　　由于“小产权”房作为商品房出售是违法的，对于购房人来说，没有法律效力，且极容易伪造，在房屋拆迁、转让、出租、继承等方面，极易发生纠纷。例如众所周知的北京市通州区宋庄“画家村”房屋买卖纠纷案，农民马海涛2002年将自己位于宋庄镇的院落出售给画家李玉兰，后马海涛诉至法院，要求确认其与李玉兰签订的房屋买卖协议无效，法院虽最终判决李玉兰获得赔偿，但仍认定买卖协议无效，李玉兰腾退房屋。

　　“小产权”房由于是农村集体组织建造的，其物业服务大多数由村委会负责，没有成立正规的物业公司，没有相应资质，服务不规范、不到位。物业工作人员大多数由村民担任，有的工人没有上岗证，在从事电气、管道等故障维修时存在一定安全隐患。

　　3、未纳入城市社区管理

　　许多“小产权”居住区居民和当地村民混杂居住，由于村民和居民在语言、生活习惯上的不同和文化理念上的差异，邻里不和谐因素增加。例如，有的村民办喜事丧事还是老习俗，就在小区里搭蓬，连续好几天吹吹打打，使得一些居民很不习惯，不堪其扰。这种情况造成村民、居民两个群体难以相互融入，矛盾冲突时有发生。

　　第三部分：“小产权”房问题产生的原因

　　(一)利益相关者的共同推动

　　1、开发商大量投资建设

　　“小产权”房土地由农村集体组织提供，不需向地方政府缴纳土地出让金，尤其是避免了土地挂牌拍卖过程中被人为抬高的虚价部分，例如“地王”带动起来的土地溢价等，因此，虽然相对于开发商品房而言，“小产权”房出售的价格较低，但开发“小产权”房有更大的利益空间，开发商受利益驱使大量投资建设。

　　2、村委会提供建设土地

　　按照国家法律规定，农村集体土地转化为建设用地，必须先由国家征用，这样村集体和农民只能获得低廉的征地补偿，而政府获得土地所有权后，将占有土地转换用途的增值收益。农村集体组织开发“小产权”房，就会直接占有土地转换用途的增值收益，这笔收益会远远高于被政府征地时得到的征地补偿。同时，开发商到农村投资和城市居民到农村居住，还将加快农村落后的基础设施和生活服务设施的升级改造，激活农村消费市场，提高农村剩余劳动力的就业率，为农村带来新的发展机遇，加快农村向城市化迈进的步伐和新农村建设的步伐。

　　3、中低收入群体无奈购买

　　尽管建设部多次风险提示，地方政府三令五申，但是，“小产权”房依然热销。据有关部门调查，“小产权”房的居住群体主要是城市中低收入群体和一部分外来务工者。城市中低收入群体大多是工薪阶层，在当前的住房制度体系下，他们被称为“住房夹心层”，既享受不到保障性住房，又买不起价格过高的商品房。

　　(二)政府政策不明、监管不力

　　1、监管缺乏使“小产权”房现象长期未得到遏制

　　“小产权”房的建设多以新农村建设、旧村改造、村民自住等名义报批，因此，只要房屋符合城乡总体规划的要求，没有违法占用耕地，符合其他相关标准，就应许可建设。因此计划、规划、建设等部门都不能限制“小产权”房的建设;按照《房地产管理法》，建设部门有权对商品房市场做出各种销售管理规定，也有权进行查处，但是对农村集体土地上的房屋销售由谁管理，似乎也并不明确。

　　2、政策不明朗造成“小产权”房仍在继续扩大

　　目前虽然政府多次强调坚决制止“小产权”房，但一直没有采取实质性措施，造成“小产权”房仍在继续扩大。有的开发商借机大力宣传国家要将“小产权”房“转正”，大力推销已建成的“小产权”房。因此，有些地区的“小产权”房仍在加紧建设，其价格不降反升，新建楼盘和二手房仍呈现热销态势。

　　第四部分：解决“小产权”房问题的几点思考

　　(一)解决“小产权”房问题的难点

　　1、已成规模，数量巨大

　　一些机构、专家的抽样调查显示，北京的“小产权”房约占了20%左右，深圳等城市占的比重就更高，有可能高达40%-50%。在北京周边的房山、顺义、密云、通州等地，共有80个左右已售、在售、在建的“小产权”项目，近10万套房子，而在通州区张家湾镇，从轻轨土桥站往南方向，几乎每两公里就有一个“小产权”小区，最大的“太玉园”小区占地100多万平方米，已入住约万人。由此可见，“小产权”房的数量已十分惊人，如此大量的“小产权”房和庞大的居住群体，使“小产权”房问题变得十分复杂，难以在短时间内彻底解决。

　　2、涉及众多利益群体，深层次矛盾复杂

　　“小产权”房虽然买卖过程不合法，但面对这么多的已售“小产权”房，要完全认定这些买卖协议不合法，退房、退钱，几乎没有可能。就开发商而言，由于“小产权”房建设时大多以村民自住、旧村改造等名义，虽然开发商参与出资，但报批手续、出售房屋等公开场合都是村委会出面，开发商在暗处，而且随着时间推移，有的开发商公司早已不存在，难以追究;就村委会而言，虽然是既得利益者，但收益必然会用于村集体支出，如果不是村集体有其他产业支撑，经济足够强大，恐怕一时也难以支付如此大量的退款。况且村委会是村民自治组织，按期换届，以前的当事人恐怕早已不在任上。

　　3、与村民自住房交错分布，处理难度大

　　“小产权”房小区一般会留一部分村民自住，多余部分用来出售，因此村民自住楼和购买“小产权”房的居民楼交错分布，还有的甚至一幢楼一半作为“小产权”房出售，另一半村民自住。由于村集体开发的楼房由村民自住是合法的，这就增加了混居其中的“小产权”房购房者们的“安全感”对于他们来说，只要房子不被拆，能够住在这里，“小产权”和“大产权”也没什么区别。

　　(二)解决“小产权”房问题的基本原则

　　1、保障弱势群体利益，兼顾各方利益

　　“小产权”房问题涉及的弱势群体主要是农民和中低收入购房者。必须保障他们的利益。与此同时，“小产权”房由于没有缴纳土地出让金和各项税费，还必须考虑国家、集体的利益。

　　2、维护社会稳定，循序渐进

　　在制定解决“小产权”房问题政策的过程中，要确保农民参与集体事务的权利，吸收“小产权”房居民参与，同时要广泛听取社会各界意见。可先选择一些有代表性的、条件相对较成熟的“小产权”房小区作为试点，取得相关经验，并树立解决问题的样板，然后再逐步推开，系统解决。

　　(三)解决“小产权”房问题的具体措施

　　1、杜绝新建和出售“小产权”房

　　首先，要严格审批，认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，对于以农村集体名义申报的住宅建设项目，要严格按照“一户一宅”的规定，在深入调研的基础上，严格审批，从源头上禁止“小产权”项目。其次，要从各个环节上加强监管，对于违反规定开工建设的，要及时发现，坚决制止，追究相关人员责任。对于违规出售的，要没收非法所得。

　　2、妥善处理已建成和已售出“小产权”房

　　根据目前保障性住房不足的情况，处理“小产权”房的总体思路是将其转变为保障性住房。对于已经出售和入住的“小产权”房，大致区分以下三种情况解决：一是对于符合申请保障性住房条件的家庭，为其按保障性住房办理房屋产权证明;二是不符合申请保障性住房条件，但属中低收入家庭，购买“小产权”房完全用于自住的，可在令其补缴土地出让金、税费等相关费用后，按商品房为其办理产权证明。三是对于购买“小产权”房用于投资或满足奢侈性住房需求的，由政府制定适当价格标准，对其房屋进行强制性收购，转为保障性住房出售。

　　成规模的“小产权”房地区要建立居委会或纳入居委会管辖范围，发挥居委会作为居民自治组织的作用，管理社区日常事务，协调各方关系，开展丰富的社区活动，维护社区的安全、稳定、和谐。对“小产权”房的物业管理单位的资质情况和物业基础设施的质量进行全面排查，更换资质不符合要求的物业单位，确保物业各项设施的运行安全，提升物业服务水平，解除居民的后顾之忧。

　　4、进一步完善住房保障政策

　　可以从以下几个方面着手：一是要进一步扩大住房保障政策的覆盖面。二是要加大保障性住房的投入力度。在中央政府的投入到位后，关键是地方政府的投入。三是要建立退出机制。目前我国经济适用房和“两限”房均没有建立退出机制，以确保保障性住房真正能够真正于需要保障的家庭。

　　结语

　　就目前购买小产权房来说，面临的风险可能还是要大于潜在的收益。即使将来国家允许以补办手续和补交费用的形式取得正式产权，也不可能给买受人“免费的午餐”。这些费用包括给集体组织的补偿费用、土地出让费用、应向国家缴纳的税费等等，加上这些费用，买受人所获得的“超额利润”恐怕也所剩无几了。更何况，如果国家未来的政策对买受人的利益不予承认的话，买受人恐怕要面对无法“保本”的危险。所以，对于暂时火热的小产权房市场，笔者建议买房人谨慎从事，尽量不要冒险为之。