严格规范土地征用目的和程序

　　改革开放以来，我国的土地管理制度发生了深刻的变革，产生了巨大的经济效益和社会效益。但土地管理制度还有待进一步完善，特别是土地征用制度与公民、法人和其他社会组织关系极大，与整个国民经济和社会的发展关系极大，因此土地管理制度的各个环节都应引起高度重视。

　　我国1998年修订的《土地管理法》，相对于1986年颁布的《土地管理法》来说，在土地征用补偿方面已有了不少进步的地方，为土地征用提供了法律依据。但是实际情况表明，随着我国市场经济的发展，土地征用补偿制度中仍暴露出不少不足之处，亟待完善。

　　首先，必须加强对土地征用的公共目的严格要求，做到土地征用真正有利于国家，有利于人民。土地为公共目的而征用，这已是常识和共识，也为各国立法所确认。土地征用的真实目的是否是公共利益，成为评判一项具体土地征用权是否合法的惟一标准。我国《土地管理法》将土地征用称之为“国家建设”征用土地，使这项公共目的的外延过于宽泛，标准过于笼统。目前，我国实际土地征用可分为两大类型：一种是真正体现公共目的征用，如交通、水利、国防、文教卫生、国家机关等公共公益事业单位所需用地而进行的土地征用; 另一种则是为满足土地市场一般需求而进行的土地征用，目前存在的许多成片土地开发出让就属于这种土地征用，名为公共目的，实际并非公共目的，在世界上也是绝无仅有的。国家为建设用地市场供地，常常使用手中的强制权、征用权，从而导致土地征用权被滥用，腐败现象在这里也表现得极为突出。为此，对我国土地征用的公共目的应严加规范，并予以必要的限定。例如，根据目前情况，公共利益目的征用土地范围可列举如下：(1)国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目(例如水利建设项目); (2)能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目; (3)国防事业; (4)教育、文化、卫生、体育、环境保护、城市建设等社会公益事业; (5)各级国家机关建筑用地。以上项目及规划都要依法定程序审批，严格把关。

　　另外，现有《土地管理法》对土地征用补偿的标准的规定过低，标准也欠缺科学性、公正性。《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”未能充分反映改革开放20多年农村社会经济形势的发展变化，而且相同自然条件下的土地会因种植不同的作物而有不同的产值，因而以产值为补偿标准往往缺少科学性，甚至造成相同情形土地补偿费极为悬殊的补偿金额。目前在征地过程中，政府以低价征用土地再高价倒卖给房地产开发商的情况比比皆是，屡禁不止。这无异于是对被征用人特别是广大农民的掠夺，因此土地征用中常常遭遇到农民自发的本能的抵抗，使这项工作受阻。有些地方为使这项工作能进行下去，往往出现实际支付的土地补偿费、安置补助费远远超出法律规定的情形，法律的严肃性受到挑战，以至被亵渎。为此，必须合理公正地提出土地征用补偿标准，即逐步实现以接近市场地价作为征收土地补偿的标准，避免土地征用与地产经营中出现过大差距而引发的滥用土地征用权现象。

　　根据《土地臂理法》实施条例规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有。然而，农村集体土地所有权的主体非常混乱，导致土地补偿费分配上的纠纷，出现了土地征用费被 “乡扣留”、“村扣留”，以至某些有权人士私分土地补偿费的现象，从而引发许多社会问题。为

　　此，相关的法律应当明确：“集体土地无论是属于乡镇、村或村民委员会的哪一级集体经济组织，其真正的所有人只能是该集体经济组织的成员，即农民。只有从根本上实现农民对于土地的集体所有权，才能真正实现所有权对于土地征用行为的必要限制，才能真正切实保障农民的合法权益。应该规定：凡涉及处置集体土地所有权的经营管理事项，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定; 对于土地征用协议以及土地征用安置方案必须经村民大会三分之二以上村民或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，才能签订或实施，否则不具有法律效力。这对保障村民的合法权益是至关重要的。