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土地闲置“根在政府”?

作者:佚名    责任编辑:admin    更新时间:    2015-11-06 13:50:02

  【背景】近期,国土资源部公布了地方政府对18宗闲置土地的处置落实情况,财新记者发现,其中12宗土地闲置是因为“政府原因”。

  去年底,国土资源部挂牌督办了北京、上海等九省市18宗房地产开发闲置土地,并于3月公布了地方政府这些土地的处置结果。国土部近期对各地处置落实情况实行专项核查,并公布了最终结果。18幅土地中,12宗经督促已经动工,还有两宗“计划收回”。

  土地闲置造成了土地资源浪费,加剧了土地供需矛盾。为减少闲置土地的出现,在法律和政策方面都有严格管制。

  《土地管理法》、《城市房地产管理法》等,都规定了对取得土地使用权后满两年而未动工开发的土地,政府可无偿收回土地使用权,并没收土地出让金作为违约金。

  2008年1月发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》,首次提及对闲置用地征收20%闲置税,以及拟对闲置房地产用地征“增值地价”,但此后由于市场回落,这一政策未严格执行。

  2009年9月,国务院发布《关于集约用地的通知》,重申要严格执行土地闲置两年无偿收回的政策,还明确将对闲置房地产用地征缴增值地价。

  目前的闲置土地,是否一定意味着是开发商囤地?18宗闲置土地中有12宗是因为“政府原因”闲置,这是为什么?

  中国社会科学院农村发展研究所研究员王某映认为,土地闲置,“政府原因”居多。这一结果表明,土地供应的体制机制出了问题。

  王某映指出,闲置土地与囤地是两个不同的概念。“囤地”应指已拥有土地,但超过约定开发期限、延期开发、待价而沽。“闲置”则是土地准备或已供应,但未形成有效开发利用。

  中国目前取得土地,有无偿划拨,也有出让方式,包括“协议出让”和“招拍挂”。王某映分析,形成闲置土地,就政府而言,有的是在政府供地后形成,也有的已完成征地,但并没有完成供地。

  就开发商而言,可能是由于投资开发能力不足,更可能是开发商“囤地”投机。但是,也可能是由于开发商不可控制的原因所造成。比如,从政府完成征地到形成有效的土地供应需要时间。

  以房地产开发而言,开发商拿到土地后,要调研市场、研究规划、申报审批,这与政府诸多部门都会产生关联。同时,来自政府的任何政策调整和规划都会使土地开发进程受到影响。

  王某映认为,要形成有效的土地供应,除了监控房地产企业,政府各类审批和办事程序改进的余地很大。

  一方面,土地供应前期准备工作应做到位,尽可能做到净地出让。王某映介绍,“净地”,与“毛地”相对,是指该土地已完成拆迁、地块平整,不存在需拆除的建筑物、构筑物。如果是净地出让,“进入开发程序相对会快很多”。

  2007年9月,国土资源部等三部门曾印发《国土资源部关于认真贯彻进一步加强土地供应调控的通知》,第一次明确要求“净地”出让,但至今未出台违反“净地”出让规定的罚则,一些地方仍然大规模“毛地”出让。

  另一方面,政府的审批程序应尽量前置,提高效率。土地的开发利用,除了土地管理部门,还涉及建设、规划、环评、消防等方面。因此,要保证土地有效利用,政府各部门间必须有良好的协调机制,必须减少审批的“随意性”和“惰性”。

  王某映还指出,目前,对于闲置土地的惩罚手段,主要还局限于收取土地闲置费。从长远的制度建设看,应当在逐步完善不动产税制的框架下,中国应尽快建立以税收调控为主的闲置土地惩罚体系。

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