经济适用房法律问题探析

　　我国政府在推行住房分配货币化改革的过程中，面对进入社会主义市场经济的初级阶段，国民生产总值不高，绝大多数人都是中低收入家庭的情况，政府将经济适用住房作为主体，来满足社会大众的住房需求;并且作为宏观经济调控的一种手段：针对当时中国经济正处于一个低速增长期，需要通过新的措施来推动消费，扩大内需。自经济适用住房政策推行以来，虽然取得了较大成效，但也反映出一些不足。随着经济社会的发展，经济适用房纠纷也层出不穷，法院在受理类似案件时面临着一定的挑战——如何更好地解决纠纷，化解矛盾，为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。而在经济适用房纠纷不断出现的同时，适当发展其他保障性住房，则可以达到减少经济适用房纠纷的目的。并且从另一方面讲，发展其他保障性住房能够更好地解决群众住房问题。在重庆市解决民生十大问题当中，第一项便提出了建设3000万平方米的租房，解决50多万户中低收入群众住房困难，这正符合了人民对于住房的强烈要求。在公租房建设的具体操作上，应建立市场供给与政府保障并举的“双轨制”住房体系，从点线面上切实推进公租房建设。

　　一、我院审理经济适用房案件的价值取向及指导意义

　　经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它的性质是社会保障性，并且兼具经济性和适用性。经济性，是指住房的价格相对同期市场价格而言是适中的，适合中等及低收入家庭的负担能力。[①]适用性，是指不能降低房屋的建筑标准，并且要达到一定的使用效果。和其他许多国家一样，经济适用房是国家为低收入人群解决住房问题所做出的政策性安排。

　　经济适用房由于其经济性和适用性，从其诞生之初就决定了其将被众多人群所追捧。而僧多粥少的局面必将引起一系列的纠纷。和全国大环境一样，我院也受理了一系列的经济适用房纠纷案件。

　　截至目前，我院已受理经济适用房案件11件。这11件案件的纠纷来由，主要是没有经济适用房认购资格与享有经济适用房认购资格者之间签订了转购协议而引起。购买者支付出卖者协议定金，并且各期房款也是购买者以出卖者的名义交纳，后由于房价上涨，出卖者拒不履行转购协议中约定的义务，愿意返还定金及购买者所交纳的房款。而购买者由于与出卖者签订转购协议而丧失了购房的最佳时机。购买者不同意出卖者“撕毁”转购协议，遂发生了经济适用房纠纷。我院受理的这11件案件，其中调解后撤诉结案8件，判决结案3件，因不服判决而提起上诉的案件，二审法院均维持了我院判决。经调解后撤诉的案件，双方当事人均实现了双赢，社会矛盾得到了化解。

　　而处理此类案件的判决方式，法院主要从买受方的信赖利益损失出发，确认转购协议无效且出卖方赔偿买受方损失，这在一定程度上也起到了定纷止争的作用。判决房屋转购协议无效的依据在于当事人在限制期内达成的转让经济适用住房协议，侵犯了国家的社会(住房)保障体制和其他符合条件的城市低收入家庭的购房权利，损害了社会公共利益，据《中华人民共和国合同法》(以下简称“合同法”)第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……(四)损害社会公共利益……”的规定，双方签订的房屋转购协议应属无效合同。在我院受理的这些案件当中，原告与被告虽然当时达成了协议，是双方的真实意思表示，但他们达成的协议违反了法律的规定，即损害了社会公共利益，侵犯了国家的住房保障体制，并且从法律的教育功能看，判决双方达成的协议无效能够更好地规范市场交易主体的行为。从我院判决协议无效的社会效果来看，判决协议无效使得经济适用房案件数量没有增加，较好地起到了定纷止争的作用。

　　判决出卖方赔偿买受方信赖利益损失则基于《合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。” 过错方赔偿对方所受到的损失即信赖利益损害赔偿责任需具备构成一般民事责任的四个基本要件，即缔约一方的信赖利益受到损害;另一方违反契约义务;违反契约义务的一方当事人具有主观过错;违反契约义务的一方当事人具有的主观过错与信赖利益的损害结果有直接的因果关系。信赖利益赔偿方承担的责任是基于诚实信用原则和公平观念所规定的特别责任，赔偿权利人必须具备“合理条件”和“正当理由”才可以请求。我院受理的这11起经济适用房纠纷案件，原告即赔偿权利人在与被告签订转购协议时，是基于对被告的信任。而被告后来拒不履行转购协议中约定的义务，违反了民法的诚实信用原则。在判决转购协议无效的情况下，被告理应对原告的损失进行赔偿。对原告的损失进行赔偿，除了直接损失必须进行赔偿外，还应赔偿信赖利益损失，也就是原告所付出的机会成本，原告因与被告签订转购协议而丧失了认购其他住房的机会。从判决被告赔偿信赖利益损失的社会效果来看，经济适用房案件数量明显减少，社会大众能够理性地选择住房、购买住房，社会矛盾得到了化解。

　　我院之所以判决协议无效并赔偿信赖利益损失，是基于更好地规范经济适用房交易双方的行为，避免纠纷出现这一直接目的。而更深层次上的，则最终是为了维护住房保障体制，实现社会公平正义而考量，并最终指导司法实践。

　　第一，发生法律效力的经济适用房裁判结果可以指导交易双方当事人行为。这些裁判结果相关的人和事大都有典型和复杂的特征。从一定意义上说，生效裁判结果是统一意见，解决问题的良好办法。当某一法院案例与产生生效裁判结果的案件相同或者类似时，遵从产生生效裁判结果的案件认定事实和适用法律的方法来解决此类案件面临的问题，就能够达到排除非议，统一看法的目的。如果当事人不服裁判结果，就可以法院生效裁判结果来向他解释，这样就减少了当事人的讼累，进而避免审判资源的浪费，从而节省了诉讼时间和成本。

　　第二，发生法律效力的经济适用房裁判结果可以作为法院内部判案的参考。发生法律效力的裁判结果是连接法律与事实之间的纽带，这比抽象的法律规范更能保证对法律的统一认识，从而减少司法实践中因对法律的不同认识而引起的同案不同判现象的出现。所以将经济适用房裁判结果作为法院内部判案的参考，就可以在一定程度上统一司法裁判的尺度。发生法律效力的裁判结果的作用在于能够为法官在审判具体案件的过程中提供最直观、最具体同时也最充分的“模板”，也就是在一定范围内促进了法律的统一适用。

　　第三，发生法律效力的经济适用房裁判结果可以指引政府相关职能部门完善法律制度，从源头防止纠纷的发生，从而最大限度地发挥政府“事前预防”的职能。因为一个经济适用房案件所显示出的问题有很多，诸如主体审核不严，转让把关疏漏等，一旦源头没控制好，以后带来的损失将会很大，所以需要切实有效地发挥事前预防职能。

　　我院审理的经济适用房案件，通过判决协议无效及赔偿信赖利益损失，在一定程度范围内维护了住房保障体制，实现了社会公平正义，实现了社会安定团结。但它毕竟是一种事后救济手段。而一个社会要想长期保持稳定和谐，还需要对经济适用房纠纷进行事前预防。只有坚持事前预防与事后救济相结合，才能使社会长治久安。事前预防的重点在于政府各项制度的建立与健全。基于此，法院应对政府提供司法建议，协助政府发挥预防职能，建议政府从健全制度、深化管理及加强立法三方面着手，通过政府的行为来减少经济适用房纠纷的发生，进而达到社会和谐稳定的目的。

　　二、提供司法建议，协助政府发挥预防职能，减少经济适用房纠纷

　　(一)完善审核与转让制度，预防经济适用房纠纷发生

　　首先是买房者资格审查问题。作为购买经济适用房的重要条件之一,是不拥有住房或者是家庭人均住房面积低于当地政府规定标准。然而在现实中,存在着购买人拿着随意就在单位开到的没有住房的证明来购买经济适用房，而符合购房条件的购买人因为数量原因购买不到经济适用房的情况。因此,要解决购房人资格的问题应当完善以下两点制度。

　　一是完善补救制度。通常情况下不具备经济适用房认购资格的人与具有购房资格的人私相达成转让协议后大多是规定经济适用房主管部门追回已购住房或者由购买人按市场价补足购房款,并可以建议认购人所在单位对购房人进行处分。但是如果只是按照市场价格补足购房款也存在弊端,因为经济适用房的经济性使得就算购房者补足了价款也可能还有富足，并且补足价款难以形成统一的标准。尤其是对购有多套的购买者,对国家而言形成了资源浪费，对中低收入家庭而言则陷入了买房困难的境地。所以对于私相转让经济适用房的情况，笔者认为还是应当追回已购房屋或者实行双罚制,对买卖双方进行行政罚款或者责令购买者补足比市场价略高的房款使得购买者无利益可言,同时要求购买者赔偿开发商在出售此套经济适用房中的成本消耗和时间损失,只有这样才能有效地防范经济适用房私相转让的行为发生。

　　二是产权公示制度的完善。建立网上查询审核制度,以利于开发商查询购房人是否有住房或者是住房面积是否超过人均标准。是否具有资格购买经济适用房,不能只看单位开的证明,还要看购房人的实际收入水平，诸如个人所得税缴纳情况等，由此也可以明确开发商的责任。[②]如果是开发商在资格问题上认定不当,开发商应当承担一定的责任,但这需要相关机构加以协助明确其责任。所以，通过完善产权公示制度可以杜绝不正当购买经济适用房情形的发生。

　　其次是经济适用房的转让问题。对于转让经济适用房的购房者不能再次购买经济适用房,这就要求建立严格可查询的经济适用房转让备案制度,以利于准确地查明购房人购入或者转让经济适用房的情况,防范购房人再次购买经济适用房用来肆意炒房。现实生活中有的人利用了转让经济适用房补足出让金部分后，其原始价值还是远低于市场价的特点进行倒卖,为了防止购房人利用经济适用房来进行炒房,除对购入经济适用房5年内不能转让作出硬性规定外,政府启动回购政策就显得极其重要。由于启动回购政策涉及一系列的经济问题,这就需要一整套完备的法律制度来进行支撑。政府应建立专业部门处理回购事项,同时规定法定回购的价格参考标准,回购资金的发放方式、存放方式及保值方式,并制定回购的房屋再次按经济适用房出售的价格参考标准。政府回购经济适用房带来的益处是,回购的房屋政府可以再次作为经济适用房出售或作为公租房进行配租,以实现国家福利的最大效益化。

　　(二)深化经济适用房主体、价格和售后管理，提高管理效能

　　经济适用房作为国家调控住房市场的主要方法，其运行结果在很大程度上取决于政府管理的水平和效能。经济适用房的管理主要包括以下部分：

　　1、经济适用房的申请人资格管理。经济适用房包括的政府福利补贴和经济适用房供应的有限性决定了经济适用房的供不应求，所以严格审核申请人资格就是确保经济适用房制度合理运行的重要途径。按照当前关于经济适用房的一般规定，购买经济适用住房大概要经过申请、审核、公示、轮候、购买等几个重要环节，而其中最为重要的环节是审核申请人的家庭经济状况。因为我国目前还没有建立起完善的个人收入查询体系，所以对申请人的家庭经济状况审核就不能够确保完全准确，为此在对申请人的资格进行核查时，就需要审批部门与申请人所在基层组织紧密协作，查清申请人的真实家庭经济状况。

　　2、经济适用房的价格管理。经济适用住房价格遵循政府指导定价。确定经济适用住房的指导价格，应当与城镇中低收入家庭经济承受能力相适应，以保障民生为基本原则，并且要与同一地域内的普通商品住房价格保持一定的价格差，切实体现政府给予中低收入家庭的各项优惠政策。经济适用住房的指导价格应由开发成本、税金和利润三部分组成。经济适用住房价格的上浮幅度，应该由政府价格主管部门会同相关组织在核定价格时确定，下浮幅度不限。

　　3、经济适用房的售后管理。从理论上说经济适用房应该不能用来投资，因此就需要一系列动态的管理体制来遏制投机者的炒房行为。《经济适用住房管理办法》规定经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价上市出售;出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。具体年限和比例由市、县人民政府确定。所以经济适用住房购买人以市场价出售经济适用住房后，不得再购买经济适用住房;如需换购，必须以届时经济适用住房价格出售给取得经济适用住房资格的家庭后，方可再次申请。个人购买的经济适用住房在未向政府补缴收益前不得用于出租经营。

　　(三)加快住房保障立法的步伐，为预防经济适用房纠纷提供法律依据

　　在住房保障立法指导思想由“居者有其屋”转变为“住有所居”的前提下，为了切实地保障中低收入住房困难群体的住房需求，应当加快住房保障立法的步伐。

　　1、制定《住房保障条例》，条件允许后再制定《住房保障法》

　　首先，住房是公民维持其生存所必需的基本条件，要求国家提供住房保障是公民的一项基本权利，提供住房保障也是一个国家对其公民应尽的义务。其次，住房保障对于生存困难的公民来讲，是关系其能否维持最低生活水平的重要因素，而对于社会来讲，住房保障是关系到社会和谐稳定的基本条件。中低收入住房困难家庭的住房保障属于关系民生的重要性事务，应当以法律的形式加以保护。结合我国的国情和经济发展水平，《住房保障法》应当包括的内容有住房保障的主体、住房保障的资金、住房保障的对象、住房保障标准与方式、住房保障的房源与选址、住房保障的程序、住房保障的动态管理与退出机制和法律责任等等内容。在撰写《住房保障法》法律条文时应适当考虑经济、社会和政治因素对制定法律的影响。如果没有考虑社会需求，只纯粹地依赖于法律的归纳与演绎，结果可能会比较完美，但会发生与社会需求不相适应的情况。

　　2、制定住房保障的地方性法规和规章

　　我国幅员辽阔，各地区之间经济、政治和文化差别明显。沿海与内地之间、东西部之间、城市与城镇之间、大型城市与中小城市之间、经济发达地区与经济欠发达地区之间都面临着物价水平、房价水平、社会购买力水平等各方面的不均衡，使得对中低收入家庭的住房保障难以用统一的标准加以保护。各地区应按照本地区的经济发展水平，综合考虑社会因素，制定出符合本地区实际情况的地方性法规和规章，包括制定保障性住房的准入和退出办法，并且应当向社会公示;建立中低收入住房困难家庭档案等，按年度计划切实加强立法工作。

　　三、以经济适用房建设为突破口，为公租房建设提供智力支持

　　经济适用房建设作为体现民生的安居工程，其存在价值已经经历了时间的检验，但随着社会的发展，经济适用房在保障住房需求方面的局限性也日益突出，所以，有必要探索出解决住房保障问题的新途径，新思路。时下重庆市正在建设的公租房，作为十大民心工程之一，正显示出它的勃勃生机。公租房建设，作为重庆十大民心工程之首，是我党根本宗旨的集中体现，是邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的核心内容，是人民安居乐业的前提，是保障社会稳定的基础。为此，以经济适用房建设为借鉴，为公租房建设提供决策支持，以达到“他山之石，可以攻玉”的目的。

　　1、各级政府应把公租房制度纳入决策视野，落实责任制管理。经济适用房之所以能发挥它的作用，就是政府在责任制管理上下足了功夫。在选址、开工等一系列环节上，经济适用房建设均实行责任制管理，严格把握各个环节，切实推动了经济适用房的发展。所以，建设公租房应当建立起市区两级公租房管理机构作为行政主体，对公租房的立项、供给、建设和管理实行统一领导。政府的目标责任制应逐步深化，依靠目前的管理机构，明确公租房管理机构职权并完善其职能，保证公租房制度能够切实有效的运行。[③]

　　2、建立健全公租房准入退出机制。经济适用房的准入，国家规定了一系列严格的审查程序。经济适用房的退出，有国家规定的5年限制，5年之后符合条件的才能在市场上流转。相比而言，在公租房申请与退出、租金的制订、公租房社区管理方面，各级政府应当根据自身实际情况，合理确定住房保障范围，建立健全住房保障对象档案，并对保障对象档案实施动态管理。租住公租房应当依法签订租赁合同,合同期满要求续租的要经过重新审查程序,只要符合条件,就同意其继续租赁。

　　3、加大对公租房的资金支持力度，提高公租房的供给效率。不管是经济适用房建设还是公租房建设，都离不开资金的支持。有了启动资金，项目才能有效地运转。所以，在公租房建设问题上，政府在充足稳定地提供土地的同时，还应该以优惠条件招揽投资，将公租房纳入到整体的城市规划中去，从而确保政府能够有效地提供公租房。根据各地区的实际情况，采用“租金补贴为主，实物配租为辅”的供给方式，从而减轻对公租房房源的压力。

　　4、提高设计水平，完善配套服务。经济适用房取得成效的一大因素就是配套服务好，在交通、生活设施及医疗卫生方面，经济适用房建设都给予了充分考虑。所以，在公租房社区建设过程当中，应当依据城市总体规划要求，合理规划，完善公租房的配套设施，为租住户提供便捷的交通网络及完善的商业设施，提高公租房租住者的生活水平，从而为保障民生打下坚实的基础。

　　诚然，我院审理的经济适用房案件，判决转购协议无效及违约方赔偿信赖利益损失，在一定范围内是科学合理的。但是随着社会的进步，法制的发展，判决转购协议无效及违约方赔偿信赖利益损失的局限性也会逐渐暴露出来，比如判决转购协议无效可能不利于维护市场交易秩序，判决赔偿信赖利益损失有可能被某些人利用而故意购买他人多套经济适用房而牟取利益等。所以，我们要与时俱进，仔细分析经济适用房案件所存在的问题，结合当前的法律法规及相关司法解释，探究解决经济适用房案件的最佳方法。此外，在对政府提供司法建议时，也要考虑社会各种因素，提出切实可行方案，以利于最终实现社会和谐。另外，在对公租房建设提供智力支持方面，应及时总结经济适用房建设过程当中的经验与教训，尽可能地使作为十大民心工程之首的公租房建设少走弯路，从而最终实现“住有所居”。

　　参考文献：

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　　[②]梁勤星，熊万良，程举.经济适用房制度探析及实证分析[J].房地产金融.2005(10).

　　[③]张静.国外住房保障制度对我国的启示.城市开发.2002(2).