建筑工程发包与承包计价管理办法

　　《建筑工程发包与承包计价管理办法》于2001年10月25日经过建设部第49次常务会议审议通过，以建设部第107号部长令发布，自2001年12月1日起施行.

　　一、《建筑工程发包与承包计价管理办法》起草过程

　　1.1999年1月建设部以建标〔1999〕1号文件发布了《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》。该暂行规定是适应建设市场运行机制和建筑工程施工发包与承包活动需要，根据部里的工作部署制定发布的。也是在多年工程造价管理工作中以发包承包价格为管理对象的规范性文件。1号文件发布后，对规范建筑工程发承包价格活动，加强整个工程造价计价依据和计价方法的改革工作起到一定的作用，四川、河南、黑龙江等地方在积极贯彻1号文件的基础上制定相应法规和办法。随着(招标投标法》的颁布和国家加强对建设工程招标投标活动、价格行为、市场秩序规范管理，暂行办法中许多内容已不适应工作的要求。为此建设部2000年立法工作将发承包价管理办法列人部长令起草计划。

　　2.2000年2月标准定额司发文给各省、自治区、直辖市和国务院有关部门工程造价管理机构，征求对《暂行规定》执行和对部令起草的意见，共收到十四个单位的返回意见。同时组织中国建设工程造价管理协会、标准定额研究所及北京、天津、山东等地就部令的起草原则进行了讨论。在2000年3月、4月分别在天津、长沙两地召开的全国工程造价站处长座谈会上也听取各地的意见，5月成立了部长令起草小组，并将文件定名为《建设工程施工发承包管理办法》。

　　3. 2000年 5—7月，起草小组在收集有关资料和吸收有关方面意见的基础上，拟定了部长令起草的主要内容，在招标投标法、合同法、建筑法、价格法以及建设工程质量管理条例的法律法规框架内，以工程造价十五改革规划为指导，确定部长令主要规范的范围是工程发承包价格形成的全过程，特别是招标投标中工程发承包价形成的各个环节，为此文件主要内容定为六章，即总则;标底与投标报价;合同价及其变更价款、工程竣工结算;承发包价的管理与监督;罚则和附则。2000年7月初形成了《建设工程施工承包与发包价管理办法》的征求意见稿，并发给各地和有关部门征求意见。

　　4.2000年7—月、起草小组有关专家与部法规司的同志一起就有关部令起草中问题赴四川进行了重点调研，并在当年的华北地区、西北地区工程造价座谈会上对征求意见稿听取了意见。

　　5.在收集对征求意见稿的意见后，与部法规司共同召开了文件修改座谈会，并征求了部建筑管理司的意见后，对文件作了较大修改，取消了原来的章节划分。并于2000年11月底正式报部法规司。

　　6.2001年3月送国家计委征求意见，根据计委提出的文件适用范围和承发包价管理权限等问题，5、6月间我们与计委进行协商后，又重点征求交通部、铁道部、水利部和信息产业部的意见后，将文件名称改为现在的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》。

　　二、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》起草指导思想

　　多年来各级工程造价管理部门在工作中深感缺乏相应较高层次法规，虽然有些地方经过努力出台了一些地方性的法规和规定，但在当前市场经济条件下，从加强法规制度建设方面给工程造价管理一个合理且符合实际的定位是大家多年的愿望，建筑工程施工发包与承包计价管理是整个工程造价管理工作的一个重要部分，从当前工作的实际出发，选择有一定基础的建筑施工发包承包计价管理进行高层次的法规制度的制定工作应该是现实的。

　　1.《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》的起草主要依据是招标投标法、合同法、建筑法和价格法。从这一点可以看出，施工发包与承包计价管理办法所调整的范围涉及多个方面，每部法律对建筑工程施工发包与承包计价活动涵盖的角度和范围不尽一致，因此从各部法律之间寻找交叉点也是起草工作的难点之一。从大的方面出发，部长令主要依据建筑法的条款是：

　　第一章第六条：“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一的监督管理。”

　　第三章第十八条;“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的确定，需遵守招标投标法律的规定。”

　　第三章第二十一条：“建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接受有关行政主管部门的监督。”?

　　主要依据合同法的条款是：

　　第四章第61条：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充;不能达成补充协议的，按照合同的有关条款或者交易习惯确定。”

　　第七章第127条：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律，行政法规，对利用合同危害国家利益，社会公共利益的违法行为，负责监督处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十六章286条“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”

　　主要依据价格法的条款是：

　　第一章第3条：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调解，极少数商品和服务价格实行政府指导价或政府定价。

　　市场定价，是由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格;

　　政府指导价，是指依照本法规定，有政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定价格。”

　　第二章第8条：“经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场经营状况。”

　　主要依据招标投标法的条款是：

　　第二章第19条：“国家对招标项目的技术，标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应的要求。”

　　第二章第33条：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”

　　第二章第40条：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对招标文件进行评审和比较;设有标底的，应当参考标底。”

　　第四章第41条：“中标人的投标应当符合下列条件之一：

　　(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;

　　(二)能够满足招标文件的实质要求，并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外，”

　　2.《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》起草中还涉及有关的规章和办法：

　　国务院2000年1月30日颁发第279号令《建设工程质量管理条例》第二章第10条：

　　“建设工程发包单位，不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。”。其中第56条为建设单位有上述行为之一的，责令改正，处以20万元以上50万元以下的罚款。”

　　国家计委99年8月发布的第2号令《关于制止低价倾销行为的规定)第4条：

　　“本规定所称低于成本，是指经营者低于其所经营商品的合理的个别成本。

　　在个别成本无法确认时，由政府价格主管部门按该商品行业平均成本及其下浮幅度认定。”

　　国家计划委员会、经济贸易委员会、建设部等7部委2001年7月发布的部长令(评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条：

　　“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本价竞标，其投标应作废标处理。”

　　第二十八条：“评标方法包括经评审的最低价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。”

　　3.《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》体现工程造价管理改革的总体思路。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，相应投资体制、工程建设体制、价格管理体制也发生了较大的变化，建筑工程发包与承包价格的形成与过去以定额为主的计价模式相比更为市场化，也就是绝大多数的工程通过招标投标竞争形成价格。建设事业十五规划中关于建设工程发包与承包计价也明确提出改革的总体目标是“在提高建设行业宏观调控水平和有效规范建设市场的基础上，推进并逐步完善主要由市场形成工程价格的机制，以利于合理确定工程价格，保证工程质量，促进建筑市场的健康发展。”部令的起草和当前开展的工程发承包计价管理改革以及清理整顿和规范建筑市场工作都体现了十五期间改革方向。近2—3年来，按照这个工程造价改革方向，各地在工程发承包计价依据、计价方法、管理方式等许多方面进行许多有益的探索，特别在沿海和经济发达地区如广东、上海、天津、山东、重庆等地对工程发承包价的改革已取得了初步成效。部令的起草反映了目前各地改革措施和改革成果，并对改革和实际工作的若干问题作出了规定，因此部令中许多内容充分体现了改革的思想，它的及时出台对指导今后一个时期发承包计价改革工作将具有重大的作用。

　　三、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》若干问题说明

　　(一)文件名称及适用范围?

　　部令在起草中原来一直采用《建设工程施工发包与承包价管理办法》，与建标[1999]1号文件《建设工程施工发包与承包价格暂行规定》相比，区别主要是考虑到建筑产品价格形成的特性与一般商品不同，并考虑名词术语的习惯性、统一性，使用了“发包与承包价”而没有使用“发包与承包价格”和“工程价格”。另外在行政管理分工上表明建设行政主管部门负责建设工程施工发包与承包价的管理工作。

　　《建设工程施工发包与承包价管理办法》在征求国家计委意见时，2001年5月国家计委办公厅计办价格[2001]561文，在综合计委价格司、投资司等部门意见基础上，提出工程发包承包价格管理分工、国务院关于招标投标活动中各行政监督部门的职责分工以及建设行政主管部门对发承包价管理形式等若干意见。对此我就建筑工程施工发包与承包价管理的现状、特点和内容与计委进行协商后，随改为“发承包计价管理办法”。关于适用范围在征求铁道部、水利部、交通部和信息产业部的意见后，也调整到“建筑工程”。

　　107号部长令(建筑工程施工发包与承包计价管理办法》名称是在经过多方的协商和认真讨论(包括部务会议上的讨论)基础上形成的，部令第二条对文件的适用范围和发承包计价管理的内容做了明确的界定。

　　(二)建筑工程发包与承包计价管理

　　《建筑施工发包与承包计价管理办法》主要是规范发承包双方计价、定价行为。部令第三条“建筑工程施工发包承包价在政府宏观调控下，由市场竞争形成。”实际上给出了定价计价的原则。这种表述与建筑法第18条、价格法第3条(前引)略有不同，但实质是一致的。发承包价由市场竞争形成，也即是市场定价行为，由于我国市场竞争机制的初步建立，现阶段建筑市场还不够规范以及建筑市场严重的供大于求的状况，还应强调政府宏观调控的作用，对于工程发承包价，政府调控主要表现两个方面，一是制定有关工程发包承包价竞争规则，引导市场的计价行为;二是加强对市场中不规范和违法计价行为的监督管理。为此，部令第四条要求县级以上建设行政主管部门或具体工作委托工程造价管理机构负责工程发包与承包计价管理，主要还是强调、监督管理的职能。对建筑工程发包与承包的计价管理可以理解为两点，一是如部令所指的编制施工图与预算、招标标底、投标报价、工程结算和鉴定合同价等活动，二是直接对发承包价格的监督管理。前者与后者有着必然的联系，但管理对象、管理过程和管理方式应有所不同。按照价格法的精神，发承包价通过市场竞争形成其价格，行政主管部门不应直接参与定价或去干预其价格。政府对价格的管理主要是对违反工程发承包计价等价格行为进行监督和处罚，体现政府宏观调控的职能。?

　　(三)建筑工程标底和投标报价的编制依据

　　部令第六、七条明确了招投标工程标底和投标报价的编制依据。在近年来的工程造价改革中，对于定额性质作用、招投标市场定价后还要不要定额，如何对过去传统的定额管理模式进行改革，以适应市场的需要等问题进行了广泛讨论和探索。大家也许注意到此次颁布的部令里面，没有出现“定额”这个名词，这主要是因为广义上理解定额实质上由量、价、工程量计算规则、费用计算规则等内容组成，部令不便于对此作过细的规定，并不是部令对定额的否定。对于标底和投标报价编制依据，部令第六、七条中“国务院和省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门制定的工程造价计价办法以及其他有关规定”实际上包含了定额中有关工程消耗量标准、发承包计价的项目划分、工程量计算规则、计量单位、取费标准等主要内容。

　　关于招标工程要不要标底，标底的作用是工程造价依据改革中一个重大问题。按照招标投标法第40条的规定“设有标底的，应当参考标底”，部令第六条对标底的编制依据的规定主要考虑我国现阶段建筑工程招标的实际情况，绝大部分还是实行有标底招标，建筑工程施工招标编制标底仍是国家或项目法人控制投资、进度和保证工程质量的一项主要措施，要求标底的编制应依据建设行政主管部门制定的工程造价计价办法及其他有关规定，主要是保证标底的编制符合国家有关政策、并且科学合理。这对规范当前招投标市场中普遍存在盲目压级压价计价行为有极其重要的意义。

　　部令对标底和投标报价编制依据的规定是有明显区别的，在投标报价方面，要求首先应当依据招标文件的要求，鼓励投标人利用企业定额和市场价格信息，也即根据企业自身的技术、管理水平以及市场竞争环境，自主参与市场竞争定价，体现建筑工程发承包价由市场形成价格的原则。

　　根据现行定额的管理权限，部令第六、七条也明确了国务院建设行政主管部门和省、自治区、直辖市制定的工程造价计价办法以及其他有关规定作为标底和投标报价编制依据。各级建设行政主管部门的工程造价管理机构应按照这一原则行使其职责，有关国家统一的工程造价计价办法由国务院建设行政主管部门负责制定，各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门负责制定本地区的工程造价计价及其他有关规定。省、自治区、直辖市以下建设行政主管部门的工程造价管理机构主要是贯彻执行国家和省一级建设行政主管部门制定的有关计价办法和有关规定，同时加强本地区工程造价价格和信息的管理与服务。

　　(四)工程量清单计价

　　为了积极推行工程量清单计价方法，部令第八条提出了“招标投标工程可以采用工程量清单方法编制招标标底和投标报价。”，推行工程量清单计价方法是工程造价计价方法改革的一项具体措施，也是我国加入WTO与国际惯例接轨的必然要求。招标投标工程量清单计价与以往定额加取费的计价模式相比有以下几个特点：

　　1.工程量清单反映了工程的实物消耗和有关费用，易于结合工程的具体情况进行计价，更能反映工程的个别成本和实际造价。

　　2.工程量清单作为招标文件的一部分。针对目前建设单位在招标中盲目压价和结算无依据的状况，同时可以避免工程招标中的弄虚作假、暗箱操作等不规范的招标行为。

　　3.工程量清单和综合单价计价方法对于计价依据改革具有推动作用，特别是施工企业通过采用工程量清单综合单价计价，有利于施工企业编制自己的企业定额，从而改变过去企业过份依赖国家发布定额和现有定额中束缚企业自主报价的状况。

　　4.工程量清单计价方法可以加强工程实施阶段结算与合同价的管理，工程量清单作为工程结算的主要依据之一，在工程变更、工程款支付与结算方面的规范管理将起到积级的作用。

　　为了推行工程量清单计价工作，建设部于2000年初即开始着手研究有关具体措施和办法，并以广东顺德、天津等地工程造价改革和定额修编入手，进行了部分试点工作。同时部里经过近两年的工作，制定了全国装饰装修工程工程量清单计价办法。经过试点工作和广泛的宣传，各级工程造价管理人员对推行工程量清单计价有了一定的认识，并积极探索推行工程量清单计价工作存在的问题，部令的出台对进一步推进工程量清单计价工作提供了保障。部里也将根据部令的要求，尽快制定出工程量清单计价的有关统一性规定，由各省、自治区、直辖市进行补充和完善，以便整体推进这项工作。

　　推行工程量清单计价既然是对原有定额计价模式的改革，同时也涉及设计、招标投标和合同管理等工作，也存在市场能否平稳过渡的问题，因此在开展这项工作时，将考虑全国各地的具体情况，条件具备的地方步子可以快一些，条件暂不具备的地区，两种计价模式可以交叉过渡一段时间。

　　(五)对是否低于成本投标报价的评定

　　招标投标法和计委等7部委发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》都提出了低于成本投标报价的评定原则。对于如何评定是否低于成本报价在理论和实际操作中还有许多问题需要研究和探讨。但有两个概念是明确的。首先低于成本投标报价，其成本应是企业的个别成本，其次评定是否是低于成本投标报价是评标委员会的职责。由此可以看出在招标投标竞争定价的情况下，如何保证公平合理的市场竞争，评标委员会起着关键的作用。《评标委员会和评标方法暂行规定》对评标委员会评定低于成本报价的规定与招标投标法相比有一定的操作性。但是核心的问题是评标委员会在评定是否低于成本报价时，依据企业的个别成本几乎是不可能的情况下，评定的依据、标准和方法如何确定。因此部令第十条的规定设定在评标委员会对是否低于成本报价产生异议的情况下，可参照建设行政主管部门发布的计价办法和有关规定进行评审。这一条主要是针对目前存在的压低标底价和低于成本报价等不规范行为，防止由于过低的成本报价中标导致偷工减料、工程质量低劣现象发生，既体现了充分发挥评标委员会职责，也体现政府通过制定规范的计价办法，调控市场的作用。事实表明在目前尚不完善的建筑市场条件下，评标委员会要做到公正合理的评标，遵循政府制定的法律、法规和规定是不可缺少的条件。

　　(六)合同价和工程款支付

　　建筑工程施工合同中有关造价、价格、工程款支付等是构成合同的实质性内容。同时合同价的执行与监督管理也是发承包价管理中的重要环节。从目前的现状分析，合同价的管理还存在许多亟需解决的问题，主要表现在：

　　1.发承包双方对采用施工合同形式、合同中有关造价价格确定与调整、工程款支付与结算等了解甚少，虽然早在1991年建设部与国家工商行政管理局就发布了《建设工程施工合同示范文本》，但实际签订合同与示范文本要求相差甚远。

　　2.发承包双方在签订建筑工程合同中，缺乏自我保护意识。由于当前建筑市场的激烈竞争和存在许多不规范的行为，合同中经常出现不合理条款，特别是发包方存在过度的压级压价、拖欠工程款与承包方垫资的行为。

　　3.发承包双方合同鉴定对有关风险和责任缺乏必要的约定，合同执行中对有关工程变更、造价或价格的变化未能及时对合同进行调整和补充，导致合同执行过程中产生大量的纠纷。

　　为了加强合同价、工程支付与工程结算方式的规范管理。部令第十二一十五条做了原则规定。提出了合同价采用的基本形式和合同签定应考虑市场环境和生产要素对合同价的影响。有关这方面的内容，建设工程合同示范文本有更为具体的要求，部长令不可能对此作出详细的规定。关于工程款支付和结算方式也是同样，部令只将有关条款作为制度确定下来，至于如何建立和完善这些制度还需要作更具体的工作。

　　(七)工程结算

　　工程结算是建设工程施工合同履行中的重要环节，它直接关系到工程款的拨付和发承包双方的经济利益。工程竣工不按期结算、不按合同要求结算以及工程款结算中多头审计是建筑工程施工发包与承包计价不规范和发生纠纷的重要原因，也是困扰建立竞争有序建设市场的一大顽症。为了规范工程款结算行为，部令第十六条用了较大的篇幅规定了办理工程结算的程序、条件和时间要求。其程序的设计对发承包双方结算及因结算产生异议的处理作出了规定，其中明确规定了发包方对承包方提供的竣工结算文件有异议时的处理程序是：

　　1.与承包商协商。工程结算产生异议首先应该按照合同的有关约定，由发承包双方协商解决，以体现合同双方的在执行合同的民事行为和权力。

　　2. 发包方在协商期内未予承包方协商或者经协商未能与承包方达成协议的，部令规定发包方应当委托工程造价咨询单位进行竣工结算审核。这一条充分体现了工程造价咨询单位是作为工程造价管理主体之一所应发挥的作用。在逐步实现有市场形成工程造价机制的进程中，政府直接参与计价、定价的作用将弱化，按照市场的客观要求，并参照国际上工程造价管理的经验，工程造价咨询单位在造价管理中将发挥越来越大的作用，同时解决长期以来工程造价咨询单位在市场的定位问题，因为工程竣工结算这个环节体现建设各阶段工程造价管理的最终成果，明确工程造价在工程竣工结算工作的责任和义务，也是规范目前工程结算混乱的局面。

　　3.发包方对工程造价咨询单位出具的竣工结算审核意见仍有异议的可向县级以上地方人民政府建设主管部门申请调解。在本着市场问题由市场自身解决的原则，也即发挥工程造价咨询单位在工程竣工结算中作用同时，为了体现政府对市场监督与调控的职责，在市场自身不能解决的情况下，政府工程造价管理部门行使一定的调解责任，也是政府服务于市场的具体表现。通过调解，可以对发包、承包和工程造价咨询三方在工程结算进行必要的行政管理。

　　4.工程结算的异议经建设行政主管部门调解不成的，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。仲裁或者提起诉讼是工程结算异议的最后环节，也是依法通过法律程序去解决问题。近年来，由于工程结算而诉讼法律的案例呈上升趋势，我们希望通过107号部令的实施，当事人和社会上对于工程结算或其他有关工程计价的纠纷的解决方式和方法有一定的了解，尽可能通过工程造价咨询单位的咨询和建设行政主管部门的调解，解决工程结算产生的异议。

　　四、贯彻落实《建筑工程发包与承包计价管理办法》

　　文件于2001年11月底已发给各地，有关文件的内容需要学习和理解，初步计划于2002初召开一次小型座谈会，请有关地方就部令与当地实际工作结合和贯彻情况进行座谈，听取有关贯彻落实部令的意见，为2002年全国造价站处长会议上重点开展贯彻落实工作做好准备工作。现提出以下几个问题供研究讨论：

　　1.建筑工程施工发承包价市场形成价格的实现形式，各级造价主管部门需要加强哪方面的工作，特别是建设行政主管部门如何结合政府职能的转移，加强发承包计价的监督管理工作。

　　2.为适应招标投标工作的需要，建设行政主管颁发的工程造价计价办法以及其他有关规定哪些适应当前招标标底和投标报价的需要，不适应的方面如何加以改革和完善。

　　3.各地在推行工程量清单和综合单价计价方法中，如何贯彻部令的有关要求。

　　4.按照部令关于工程结算产生异议的解决办法，各地如何结合规范建设市场的工作，加强对工程款结算和工程竣工结算的规范管理工作。