山东省人民政府关于贯彻国发［2004］28号文件深化改革严格土地管理的实施意见

发文单位：山东省人民政府

文　　号：鲁政发[2004]116号

发布日期：2004-12-27

执行日期：2004-12-27

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　　为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》），现结合我省实际，提出以下意见：

　　一、统一思想认识，把国务院《决定》精神落到实处

　　（一）深刻领会《决定》精神，充分认识严格土地管理的重要性。《决定》以科学发展观为指导，从我国国情出发，提出了在加强宏观调控的新形势下，深化改革、严格土地管理的一系列重大政策措施，是指导今后一个时期全面加强土地管理的纲领性文件。各地、各部门要认真学习，深刻领会，把握实质，牢固树立遵守土地法律法规的意识，坚持依法用地管地，努力推进经济增长方式、土地利用方式和土地管理方式的转变，促进全省经济社会全面、协调、可持续发展。

　　我省人多地少，人均占有耕地低于全国平均水平。近几年，全省各级认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府的部署，深入开展土地市场治理整顿，有力地促进和维护了全省改革发展稳定的大局。但是，土地市场秩序治理整顿取得的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，乱占滥用耕地、浪费土地的问题尚未得到根本解决。因此，必须进一步统一思想，深刻认识国情省情和保护耕地、严格土地管理的极端重要性，真正把思想和行动统一到中央的决策上来，结合山东实际，采取切实措施，依法加强土地管理，切实把《决定》精神落到实处。

　　（二）贯彻落实《决定》的指导思想和要求。要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，紧密结合山东实际，认真贯彻落实国务院《决定》精神，严格执行土地管理法律法规，推进国土资源管理体制改革，推进土地利用总体规划和城镇建设规划调整修编，切实加强土地宏观调控，加强耕地特别是基本农田保护，加强土地执法监察，提高土地资源集约利用水平，提高土地资源市场化配置水平，提高农民征地补偿和社会保障管理水平，提高依法管理水平和行政效能。

　　（三）继续深入开展土地市场治理整顿工作。要把土地市场治理整顿作为贯彻落实《决定》的一项十分重要的措施来抓。继续做好开发区清理整顿和纠正违法违规占地的工作，抓好开发区的清撤和复耕工作，防止突击批地占地问题的发生。对于《决定》下发后新发生的土地违法行为，必须依法从重从严处理。

　　二、加强土地宏观调控，严格建设用地管理，切实保护基本农田

　　（一）严格土地利用总体规划管理。认真组织开展新一轮土地利用总体规划修编工作。土地利用总体规划修编要以强化土地用途管制，突出基本农田保护为重点，确保基本农田总量不减少，质量不降低。土地利用总体规划和城市总体规划修编要统筹安排，相互衔接，协调一致。县、乡镇土地利用总体规划、村庄和集镇规划，要明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。要切实维护土地利用总体规划的严肃性，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性问题，必须报原批准机关批准。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区。

　　（二）切实加强土地利用计划管理。从严从紧控制农用地转用的总量和速度。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行，并将考核结果作为编制下一年度计划的依据。农用地转用的年度计划实行指令性管理，对城镇、村建设用地和独立选址的重点建设项目用地实行分类下达。没有农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的，按非法批地追究责任，并相应核减下一年度农用地转用计划指标。各市、县要根据上级下达的农用地转用计划、存量土地的状况和经济社会发展实际，编制年度供地计划。

　　（三）完善建设项目用地预审制度。所有建设项目用地都必须进行预审，预审实行分级负责制。发展改革等部门要通过适当的方式告知项目单位开展前期工作，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门的预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。国土资源部门要会同发展改革等部门尽快研究和完善这项制度。

　　（四）严格依法审批各类建设用地。加强农用地转用审批的规划和计划审查，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不符合国家产业政策和供地政策的，未按规定进行预审或未通过预审的，补充耕地措施不落实的建设项目，不得批准农用地转用、征收，不得办理供地手续。未办理项目审批、核准和备案手续的建设项目，不得办理用地审批手续。各级政府要严格依照法定权限审批建设用地，严禁低价出让土地，严禁划整为零拆分审批项目用地。在依法批准的土地利用总体规划确定的建设用地范围之外，除区域性基础设施建设和国家、省重点工程外，原则上不得批准项目选址建设。

　　（五）强化建设用地批后利用的监管。对供而未用的土地，要强化跟踪监管，督促土地使用者按合同约定利用土地，对用地单位闲置的土地，要严格依照有关规定进行处理。房地产开发用地超出原土地出让合同确定的建筑容积率等条件的，必须按照有关规定经过批准，并限期补交土地出让金等有关规费。

　　（六）严格保护基本农田。土地利用总体规划确定的基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。符合法定条件，确需占用基本农田的，必须报国务院批准。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。

　　三、加强土地执法监察，规范管理秩序

　　（一）加大违法用地查处力度。要建立规范高效的土地行政执法体制，建立公开的土地违法立案标准，建立国土资源与监察、司法机关联合办案和案件移送制度，加大对违法用地的监督和查处力度。对违法占用的土地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；符合法定条件确需补办手续的，在依法处罚后，其征地补偿安置费用、耕地开垦费及有关规费按违法用地期间的法定上限缴纳。

　　（二）加强土地执法监督。坚持有法必依、执法必严、违法必究，对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，按照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，必须依法承担赔偿责任。完善土地执法监察体制，建立土地督察制度，省国土资源厅向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。

　　四、完善征地补偿安置制度，维护被征地农民的合法权益

　　（一）进一步制定完善征地补偿标准。各市要按照国家法律法规的规定和省政府的有关要求，抓紧制定出台新的征地安置补偿具体标准。征收集体耕地的土地补偿费、安置补助费合计不得低于亩产值的16倍，人均耕地0.2亩以下的两项费用按法定上限30倍补偿。因征地不能使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。各类建设项目必须将征地有关费用足额列入概算。

　　（二）妥善安置被征地农民的生产、生活。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。对有稳定收益的用地项目，在被征地农村集体经济组织和农户自愿的前提下，可以征地费入股或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。在城市规划区内因征地而导致无地的农民，纳入城镇统一就业和社会保障体系。在城市规划区外征地，当地政府要在本行政区内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位。农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费及安置补助费全部用于被征地农民的生产、生活安置。各级政府要积极做好以失地农民基本养老保障为主的基本生活保障工作，2005年上半年全面推开。

　　（三）完善征地程序和征地监管制度。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径书面告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，确有必要的，应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。征地经批准后，要及时办理土地承包合同的变更或解除手续。各地要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿及时足额兑现到位。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。对国家依法批准征用、征收的土地，在合理补偿、妥善安置的前提下，被征地农民要顾全大局，服从国家建设需要。省农业部门要会同有关部门抓紧制定征地费在农村集体经济组织内部的分配办法，报省政府批准后实施，并加强对征地费用分配和使用的监督。

　　五、大力提高土地节约和集约利用水平

　　（一）严格建设用地标准。新增建设项目用地必须符合国家的产业政策，符合土地利用总体规划和城市总体规划，严格控制新上国家明令禁止的项目和能耗高、污染重以及低水平重复建设项目。要严格执行国家和省规定的建筑容积率、投资强度等集约用地定额标准。发展改革、建设（规划）、国土资源部门以及规划设计单位，要在项目立项、城乡规划、总体设计、用地审批等环节从严把关，合理确定建设项目用地面积。省国土资源厅要会同有关部门抓紧制定土地集约利用指标体系和考核办法。

　　（二）提高土地利用率。各地要因地制宜发展多层、高层建筑，严格控制建平房和圈大院。各地不得超规定指标规划建设宽马路、大广场，不得圈占土地搞“花园式工厂”。积极引导乡镇招商引资项目到依法设立的开发区和城市工业区集中。提倡建设标准厂房，对投资额较小的工业项目，原则上不单独供地，可采取租赁标准厂房的方式解决经营场所。鼓励建设多层厂房，除有特殊工艺要求确实不宜建设单层厂房的外，严格限制建设单层厂房。建设单层厂房的，加倍征收城市配套费和水电增容费，建设3层以上厂房的，3层以上部分可以免收。

　　（三）积极盘活挖潜存量土地。鼓励企业利用存量土地采取联营、嫁接等方式，进行合资合作经营，充分挖掘土地潜力。涉及国有划拨土地或集体建设用地的，在依法办理土地出让手续时，可按评估地价的40%缴纳出让金，其余60%作为原企业资产。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。加快城中村、城郊村改造步伐，集中建设楼房，纳入社区管理的轨道。各地要结合当地实际，制定相应优惠政策，妥善安排村庄改造中涉及村民的生产经营和生活居住用地。

　　六、深化土地使用制度改革，推进土地市场化配置

　　（一）全面推行土地有偿使用制度。严格控制划拨用地供应范围，对经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，有条件的市、县可进行土地供应有偿使用单轨制试点。对工业等经营性项目用地试行招标、拍卖、挂牌出让，确需协议出让的，其出让土地价格不得低于省政府规定的协议出让土地最低价标准。对享受划拨用地政策的经济适用住房，而按商品房价格出售的，要依法追缴土地出让金等有关规费。

　　（二）规范土地交易行为。各市、县要加快土地有形市场建设，各类土地交易必须在土地有形市场中申报登记、公开进行。经批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金，转让原划拨土地使用权的应在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金。土地交易手续费标准由省价格主管部门会同有关部门另行制定。

　　（三）加强土地储备制度建设。要根据城镇规划建设需要，结合融资还贷能力，合理确定储备土地的规模和周期。各市、县要结合实际，从政府土地收益中确定一定比例，充实土地收购储备专项资金，专项用于国有土地收购储备。要加快制定和完善土地收购储备配套制度，加强土地收购储备资金的财政管理，严格财务会计核算，严禁将贷款资金挪作它用。

　　（四）进一步规范和加强国有土地收入管理。国有土地收入实行“收支两条线”管理，执行“票款分离”的管理办法，其收入全额上缴国库或财政专户，任何部门都不得设立国有土地收入帐户以及其他过渡性帐户，切实从制度上解决国有土地收入体外循环问题。要严格按照有关规定核定用国有土地收入安排的各项开支，确保专款专用。

　　（五）积极稳妥开展集体建设用地使用权流转。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织擅自非法出让、转让、出租集体土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。在符合规划、依法使用的前提下，各地可以对县城以下（不含县城）的建制镇、集镇、村庄中的集体建设用地使用权进行流转试点。

　　七、提高行政管理水平，为经济建设服务

　　（一）加强土地管理工作的改革与创新。各级政府和国土资源部门要把握大局，树立科学发展观，在严格保护耕地、规范管理的前提下，积极研究政策措施，统筹安排经济社会各方面的用地，调整优化土地利用结构和布局，走出一条严格用地管理、经济快速发展的新路子。当前，各地要根据统一部署开展对城镇存量建设用地的普查，摸清存量土地底数，对各类闲置和低效利用土地登记造册、上图，分类制定集约利用和盘活的政策措施。

　　（二）制定和实施科学的供地政策。各地要贯彻区别对待、有保有压的原则，优先保证国家和省重点项目、产业政策鼓励发展的项目、经济社会发展中薄弱环节建设项目，以及重大招商引资项目的用地需要。对守法意识好、集约用地水平高、辐射带动能力强的重点地区和骨干企业，要在供地方面实行倾斜政策。对国家《禁止供地目录》中的项目，一律不予供地，继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。对国家《限制供地目录》中的项目用地，要从严审批。

　　（三）大力搞好土地开发整理。各级政府要大力推进土地开发整理复垦工作，拓宽投资渠道，完善开发经营机制。省里每年集中一定资金，对黄河三角洲、采煤塌陷区、耕地后备资源丰富地区的土地进行集中开发整理，建设一批省级土地开发整理重点示范项目。

　　八、加强对土地管理工作的领导，积极推进国土资源管理体制改革

　　（一）严格实施土地管理目标责任制。各市、县（市、区）政府要对基本农田保护、土地利用规划实施、耕地占补平衡、征地补偿安置负责，政府主要领导是第一责任人。要进一步完善土地管理目标责任制，各级政府要逐级签订土地管理目标责任书，采取相应的工作制度和措施，确保耕地保护目标的落实。各级政府要切实加强对国土资源管理工作的领导，国土资源部门要认真履行职能，严格执法，热情服务，提高效率。发展改革、国土资源、监察、建设、审计、农业等部门要按照职责分工，各司其职，密切配合。省政府对各市责任目标执行情况定期进行检查考核，考核结果作为衡量和评价一个地区工作和领导干部水平的重要内容。对没有达到责任目标的，要在全省范围内通报批评，并限期整改，在整改期间，暂停办理建设用地审批。

　　（二）严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划、非法占用基本农田、未完成耕地保护责任考核目标、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的，要严肃追究有关责任人员的责任。实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。

　　（三）加快推进国土资源管理体制改革。要理顺省级以下国土资源管理领导干部管理体制、工作机制，建设政令畅通、严格执法、勤政廉政、高效服务的国土资源管理队伍。各市、县政府要本着因地制宜、实事求是的原则，合理设置基层国土资源管理机构，确保基层国土资源管理所的编制、职能、人员、经费落实到位。

　　山东省人民政府
　　二00四年十二月二十七日

山东省人民政府