浅谈土地行政案件的审理

《行政诉讼法》颁布实施以来，我省土地行政案件一直排在行政案件的前位。据最近几年的统计，2000年全省共受理一审土地行政案件162件，占受理行政案件总数的36.40％；2001年共受理155件，占总数的33.60％；2002年共受理132件，占总数的28.88％；2003年上半年，占总数的26.74％；3年半共受理515件，平均占总数的31.93％。

　　随着土地行政案件数量的增多，土地行政案件类型也随之增多，在审判实践中不断出现新情况、新问题。归纳主要有以下几个方面：

　　一、土地确权行政案件

　　《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

　　土地所有权和使用权争议，简称土地权属争议，是指行政机关对个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议，通过调查和调解工作，最后对土地权属作出处理决定。此类案件起诉到法院，应作为确权案件来审理。

　　土地确权案件有以下特点：一是土地权属争议，以人民政府先行处理为前提，当事人对人民政府的处理决定不服，才能向人民法院起诉；二是争议的土地权属处于不确定状态，当事人对其权属不明确，由于历史等原因，缺乏有效证据，长期以来形成争议。三是此类属于裁决类案件，诉讼中均涉及第三人的合法权益。根据《行政诉讼法》的规定以及上述特点，处理此类土地确权案件，应注意以下几个方面的问题：

　　（一）诉讼主体问题。

　　首先是县级以上人民政府委托县级以上国土资源行政主管部门处理权属争议，国土主管部门能否以自己的名义作出处理决定的问题，按照《土地管理法》第十六条的规定，只有乡级以上人民政府有权作出土地权属处理决定，国土资源部门不能以自己的名义作出处理决定。人民政府处理权属争议还存在处理权限问题，单位之间的争议只能由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位的争议可以由乡级人民或者县级人民政府处理。总之，土地权属处理决定只能由人民政府作出处理决定。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条也有相同的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。

　　其次是农村集体土地所有权和使用权的归属主体问题。农村集体土地由于历史原因，目前仍然是“三级所有，队为基础”，《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡镇集体所有的由乡镇集体经济组织经营管理。由此可以看出，集体土地的所有权可以归属于村民委员会、村民小组，也可以归属于农村经济合作社或者经济联社等集体经济组织，因此诉讼中，应以村民小组、村委会或者经济社、经济联社为诉讼主体。农村集体土地使用权由农民承包经营管理的，土地承包者以土地使用权人的身份对土地使用权权属争议的案件，承包者具有诉讼主体资格。

　　土地权属争议案件，存在双方或多方当事人争议问题，不管哪方当事人提起诉讼，都涉及第三人的利益。因此，处理土地确权案件，必须通知第三人参加诉讼。

　　（二）事实认定问题

　　土地确权案件由于历史、客观等原因，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地确权案件带来一定的困难。特别是海南，土地改革、“四固定”不彻底，以及在后来一系列政治运动中土地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地确权案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地确权案件，要尊重历史，尊重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。对土地改革时的土地证、1962年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析认定。

　　解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是土地改革时农民确认土地权属的凭证，但后来我国的土地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地随人入社，土地由私有改造成农业合作集体所有，随后又经过人民公社，将农业合作集体所有扩大到人民公社集体所有。到1962年“六十条”公布后，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，以土改时的土地证，并不能证明土地的所有权。

　　“四固定”作为我国农村集体土地所有权的依据应该说是明确的，但有些地方“四固定”不彻底，且“四固定”主要是对耕地和林地，对当时未开发的荒地，一般不固定。海南在“四固定”时期的土地确权，基本上没有法定形式的文字记载，应通过田亩造册、交粮纳税、经营管理及使用情况等因素综合分析认定，只有以上因素欠缺的情况下，才参照土改时的土地证。

　　在1962年以后的历次政治运动中，有些地方对土地的权属作过变更，如“农业学大寨”时期开荒造田、平整田洋、农田基本建设等，都对土地进行重新规划调整，由于村、社、队、场合并或者分割发生土地权属变更。对这些通过合法转移土地权属的事实，可以按变更后的事实来认定。

　　（三）适用法律问题

　　土地所有权和使用权问题，《宪法》、《土地管理法》都有明确的规定。由于土地管理法的规定较为原则，各省、自治区、直辖市人大常委会以及地方政府还根据具体情况制定地方性法规以及规章，如海南制定《海南经济特区土地管理条例》、《海南省确定土地权属若干规定》。

　　土地权属纠纷历史遗留问题多，处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策，还应当参照有关的规章，如国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权若干规定》、海南省关于《海南省确定土地权属若干规定》。土地确权案件，多为历史遗留问题，当时无法律规定，时过境迁，缺乏有效证据，处理难度大，以上两个规章对处理历史问题作了较为全面详细的规定，对处理不同时期的土地纠纷起到一定的作用。

　　二、土地违法行政案件

　　《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地监督的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，包括国土资源部、省、自治区、直辖市土地行政主管部门、设区的市、自治州土地行政主管部门和县级土地行政主管部门。乡级人民政府没有监督检查的职权，不是监督检查的主体。土地管理所作为派出机构，也不是土地管理监督检查的主体。土地监察的对象是违反土地管理法律、法规和行为，既包括单位和个人的违法行为，也包括地方人民政府和土地行政主管部门自身的违法行为。新的《土地管理法》强化土地管理，加大了土地执法力度，明确检查监督职责，并赋予一定的权力和可以采取的措施：查阅和复制权、要求有关单位或者个人作出说明的权力、现场勘测权、制止权、行政处分建议权、直接行政处分权、土地犯罪的移送权、排除妨碍权等。

　　新的《土地管理法》加大了对土地违法行为的处罚力度，对禁止性条款在法律责任中都有相应的处罚条款。根据《土地管理法》的规定，违反土地管理法律、法规应承担的法律责任主要是：一种是行政法律责任，包括行政处罚和行政处分，一种是刑事责任。在审判实践中，与土地违法行政案件联系较多的是行政处罚，其种类包括限期拆除违法建筑、没收违法所得罚款、责令交还土地等四种。

　　土地违法行政案件与土地确权案件相比，在审理中，违法行为容易认定，《土地管理法》第七章法律责任有明确的规定，且也有相应的处罚条款，《土地管理法实施条例》第七章法律责任中对处罚作出更具体的规定。土地违法行为主要有以下几类：

　　（一）买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为。《土地管理法》第七十三条、第八十一条对此违法行为作了规定。我国实行土地公有制，国家所有和农民集体所有权，单位和个人只享有对国有土地的使用权。《土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家所有和农民集体所有的土地所有权均不得转让，国有土地使用权可以依法转让，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对国有土地使用权的转让都作了规定。

　　（二）破坏耕地的违法行为。我国人口多，耕地少，后备资源不足，耕地保护是土地管理工作的重中之重。《土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。新的《土地管理法》加强了对耕地的保护，建立耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、农用地转用审批制度等，从根本上起到保护耕地的作用。

　　（三）未经批准占地的违法行为。《土地管理法》第七十六条、七十七条对此违法行为作了规定。违法行为可分为三种形式：一是未经批准，擅自占用土地；二是采取各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地；三是超过批准的数量，多占土地；四是超过省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准，多占土地。未经批准是指行为人没有取得任何批准文件而擅自使用土地的行为。认定骗取批准非法占地，应把握好三个条件：一是行为人申请用地时有骗取批准的主观故意，如隐瞒或者虚构户籍人口数量、隐瞒原土地使用面积或土地利用现状、将耕地申报为非耕地等。二是行为人实施骗取行为后，已经取得用地批准文件，没有取得的，其骗取批准行为不能成立。已经取得的，但其批准文件是无效的，其骗取行为依然成立。三是行为人已经实施了占地行为。农村居民非法占用土地建住宅的表现形式与上述形式基本一样，区别主要是主体是农村居民。

　　（四）非法批地的违法行为。这里所说批地是指批准征用、使用土地，土地的用途是建设用地，包括国有土地和集体土地。按照《土地管理法》规定，建设用地由人民政府批准。各级人民政府根据用地项目和占用土地类别的不同分别行使批准权。《土地管理法》从七个方面对建设用地的申请审批程序作了明确的规定，一是建设用地申请；二是拟订用地有关方案；三是建设用地审查；四是建设用地批准；五是有关方案的实施；六是临时用地；七是土地使用权收回。违法批地行为有以下几种形式：一是没有批准权的单位非法批准，例如县级人民政府批准农转用，即主体不合格；二是虽有批准权但超越了批准权限而非法批准，例如省级人民政府批准占用基本农田就是非法批准；三是违反土地利用总体规划而非法批准，即批准的内容违法；四是违反法律规定的程序而非法批准，即程序违法。

　　（五）其他违法行为。对符合《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权的，当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。

　　三、其他类型土地行政案件

　　（一）不服行政机关收回土地使用权处理决定的土地行政案件。根据《土地管理法》第五十八条规定，有以下几种情形之一的，人民政府可以收回国有土地使用权：1?为公共利益需要使用土地的；2?为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；3?土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；4?因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；5?公路、铁路、机场、矿场经核准报废的。收回土地使用权，必须经原批准用地或有批准权的人民政府批准，属于第1、2种情形，使用者无过错的，造成损失的应当给予补偿。

　　（二）不服颁发、注销土地权属证书的土地行政案件。我国实行土地登记制度，土地登记就是对土地登记注册和颁发证书，其作用一是保护土地所有者、使用者合法权益，未经登记的土地所有权和使用权不受法律保护；二有公示作用，即公信力，即保护准备或可能取得土地权益的人的合法权益。另外，还有维护市场秩序、保障国有土地资产不流失，保障足额收取税收，减少土地纠纷，维护社会稳定等作用。《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地、农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。该条文规定了颁发土地权属证书的主体问题。第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。该条规定了变更登记的对象。《土地登记规则》第六条对登记的程序、第五十三条至五十八条对注销土地登记都作了详细的规定。

　　（三）不服征地补偿、安置的土地行政案件。《土地管理法》第四十五条至第四十九条对征地的批准权限、补偿标准与程序、安置补助等整个征地过程作了详细规定，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款还规定了对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成由批准征用土地的人民政府裁决，但征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。此类土地案件，当事人不服向人民法院起诉的，法院应作为土地行政案件受理。