农村家庭承包制的产权制度缺陷及改革创新

　　摘要：我国农村实行的家庭承包制在最初阶段取得明显的成效。随着社会主义市场经济的不断发展与完善，家庭承包制内在的产权制度缺陷越来越明显。产权内涵不明确、产权主体模糊不清、承包经营权不稳定、土地使用流转机制不健全等问题日益凸现，严重制约了农业和农村经济的持续快速发展。深化家庭承包制的产权制度改革，加快土地制度的创新，是进一步完善社会主义市场经济体制的重要任务，也是解决“三农”问题的关键所在。

　　关键词：家庭承包制;产权制度;改革;创新

　　发生在20世纪70年代末的家庭承包制是继土地改革、合作化运动、人民公社体制下土地制度变迁之后我国农村土地制度的第四次重大变革。这一变革以土地所有权与经营权的分离为突破口，把人民公社体制下土地集体所有、集体统一经营的制度，转变为土地集体所有、家庭承包经营为主的新型土地制度。家庭承包制的出现，打破了农村传统的生产经营体制，使农民长期以来被压抑的活力得到释放，农业生产力得到空前的提高。资料表明，在1978年至1984年的农业总增长中，家庭承包制的贡献率为46.8%，大大高于提高农产品收购价格和降低农用生产要素价格等其他因素的贡献。实践证明，广大农村实行家庭承包制具有客观必然性，至今仍有生命力。但是，我国现行的家庭承包制并不是完美无缺的，确立土地家庭承包经营体制并不是农村经济体制改革的终点。随着社会主义市场经济的不断发展与完善，在推动农村经济进一步发展、实行农业规模经营以及增加农民收入等问题上，家庭承包制越来越表现出制度上的滞后性。对这一制度进行改革与创新势在必行。

　　一、家庭承包制的产权制度缺陷

　　产权是一个内涵十分丰富的范畴。完善的产权制度应包括所有权、使用权、收益权和处置权，其中最重要的是所有权。我国农村现行的家庭承包制所暴露出的矛盾和弊端，不在于家庭经营的组织形式，而在于自身的产权制度缺陷。

　　1.家庭承包制的产权主体模糊不清

　　在家庭承包制下，农村土地产权存在着多元主体，并且主体界定模糊。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有;已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。从以上规定可以看出，农村土地产权主体有国家、乡(镇)农民集体经济组织、村农业生产合作社等等，却唯独没有农民。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。由于法律规定上的模糊不清，在具体实行中必然形成了集体经济组织、村民委员会或乡(镇)政府、村民小组对同一块地都可以拥有所有权，而农民实际缺乏充分行使自己土地权利的能力。

　　2.家庭承包制对土地经营权的内涵界定不充分

　　家庭承包制被形象地称为所有权和经营权的分离，但是我们看到目前我国农村的承包经营权的内涵是不充分的、不明确的，充其量是一种耕种权。因为经营权从其本质上说应该属于使用权。即使是使用权，其也可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利，而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。显然，与承包经营权的真实内涵相比，其权利所包含的内容是不充分的，权能是残缺的。

　　3.家庭承包制的承包经营权不稳定

　　尽管多年来政府一直强调稳定农民的土地承包权，但个别地方违背农民意愿，侵犯农民土地权益的现象仍然比较严重。突出表现在：一是有些地方农民的土地承包经营权没有全面落实到户。有的村集体不同农民签定土地承包经营合同;有的村集体以种种借口强行收回和调整农户的承包地;有的村集体至今也没有向农户发放土地承包经营权证书。二是个别地方对发包后的承包地疏于管理，出现了改变农地用途，强迫农民缩短承包期，随意提高承包费，不尊重农民生产经营自主权的种种现象。三是有的地方打着建设各类园区的名义，乱占滥征耕地，使大片良田成为弃荒地。

　　4.家庭承包制的产权流转制度不健全家庭承包制虽然赋予了农民承包经营权，但由于农民的产权严重残缺，导致土地流转困难，土地产权交易难以进行。主要表现在：一是土地规模过于狭小，无法有效实现土地集中。二是土地使用权僵化、封闭，土地流转市场发育滞后。由于土地使用权的凝固、僵化，一方面使生产要素的合理流动受到阻碍，一些有能力从事其它产业的劳动力被限制在土地上，影响了农村产业结构的调整;另一方面，由于土地的不可流动性，使那些长期在外务工经商的农民无法也不愿将自己承包的土地转让给他人耕作，而宁愿在土地上作很少的投资或干脆抛荒，造成土地资源的极大浪费。三是土地流转的具体操作缺乏法律依据。几乎所有涉及农村土地使用制度安排的政策文件都明确指出，在坚持土地集体所有、不变更土地用途和农户自愿的前提下，允许并鼓励土地使用权的流转，但对于土地的流转应该如何操作缺乏明确规定。

　　二、完善家庭承包制迫切需要制度创新

　　早在20世纪80年代中期，我国理论界针对家庭承包制内在的制度缺陷，开始探讨深化家庭承包制改革的思路与目标模式。概括起来大致有三种观点：一种观点是针对家庭承包制存在的产权主体不清的问题，提出取消土地集体所有制，改为国家所有;一种观点则主张走俄罗斯的路，彻底实行私有私营;一种观点是在继续坚持土地集体所有的基础上、进一步改革与完善家庭承包制的产权制度。

　　本文认为，无论是主张土地国有化，还是主张土地私有私营，都不是家庭承包制改革创新的最优方案，其原因很简单，因为它不符合中国的国情和广大农村的实际。本文认为，家庭承包制的改革创新不能也不应当越出公有制的框架，在坚持土地集体所有的前提下，寻求产权明晰的新型公有制的实现形式，同样会解决因产权制度的不完善而带来的各种问题。

　　1.明晰土地产权界区

　　针对现实中“三级所有”的格局，应该对哪一级集体拥有所有权做出明确的规定，解决所有权主体缺位或者多头管理的问题。在乡镇、村和村民小组三级所有格局中，乡(镇)级组织因为范围太大，监督管理费用太高，现实中已经基本被排斥在农村土地所有权范围外;村民小组既不是一个经济组织，也不是一级行政单位，它是乡村新体制中职权最模糊、管理最涣散的组织，所以，村民小组也不应该成为农村土地所有权的拥有主体;而村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村中最基层的一级组织，它能够代表农民意愿并且独立行使权利，因而，在农民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织和领导体制，有能力行使土地所有权的职责。

　　2.积极探索土地集体所有权的实现形式

　　改革与创新家庭承包制，从探索土地集体所有权的实现形式入手，进一步调整农民同土地的关系，重塑农民作为土地主人的地位，有利于明晰产权关系，发挥产权的激励作用。在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义：一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路;一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新政治风险较低的要求。可以看出，土地股份合作制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而，它的出现受到理论界和决策部门的高度关注。

　　3.明确界定家庭承包制的物权性质

　　家庭承包制是农村集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态，应包括对土地实际的占有权、排他的使用权、收益的独享权、自由的转让权(即处分权)。当前，深化家庭承包制的制度改革与创新，必须要从物权的角度对土地承包权给予明确界定，最好把土地产权一次性量化到农户头下，并具体界定农民对集体土地享受的诸项权益，永久承认和保护其农民合法的权益，集体合作经济组织只保留对土地的终极所有权。明晰土地产权界区，对所有的“产权束”进行适当的分开，使农户拥有对土地的完整产权，可形成对土地的稳定预期，可依据社会市场需要，独立自主地进行生产经营活动，从而构建一个合理的土地产权结构。

　　4.加快土地征用制度改革步伐

　　对农村集体土地的征用应该具有公平性和合理性，要体现土地所有权转移的产权价值、农民的社会保障价格、失地农村和农民经济持续发展和生活水平提高的需要。第一，对公共利益需要的用地，可以改征用补偿为政府征购，由政府参照土地的市场价值确定合理的征购价格，通过征购取得，随之土地的所有权发生转移，变为国有。征购具有行政和法律上的强制性，无须进入土地市场。第二，对于商业开发和工业建设用地的征用应当通过市场行为取得，改变目前的土地二级市场，构建单一的土地交易市场，允许经政府批准征用的农村集体土地直接进入土地市场交易，一旦交易成功，在土地使用权转让给出资受让者的同时，土地所有权转变为国有，由政府土地主管部门负责行政登记。这样对农村集体土地的征用不再采取补偿的办法，土地所在的农村集体和农民可以在市场的公开交易中获得较高的土地收入。其获得的土地收入主要用于失地农村和农民组织新的生产经营以及用于建立失地农户和农民的社会保障。这样可以有效地保护失地农村和农民的土地权益，保障其生产经营的连续性、稳定性，维护农村的社会和谐、稳定。■

　　参考文献：

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　　[作者简介]李东雷(1972-)，男，河北容城人，河北科技大学文法学院讲师，硕士，主要研究方向：当代中国经济、马克思主义政治经济学;王炳义(1972-)，男，河北昌黎人，秦皇岛教育学院政教系讲师。

　　责任编辑：郭 丁