浅议农村土地征收制度改革

　　【摘 要】随着我国经济的发展，工业化、城市化进程的加快，农村土地征收越发频繁，规模也越来越大，征地过程中的矛盾也随之不断升级。本文从农村土地征收制度入手，以“打破公权垄断，引入市场机制”为主线，分析了当前土地征收制度的主要问题，并提出了改革的建议，期望能够为解决征地矛盾提供一个新的思路。

　　【关键词】土地征收 土地流转 土地补偿 市场机制 公平交易

　　一 引 言

　　2005年6月11日凌晨四点半，河北省定州市绳油村，发生了一起严重的暴力事件，致使2名村民当场死亡、4名村民经医院抢救无效死亡、51名村民身受重伤，这就是震惊全国的“定州事件”。该事件的起因正是征地纠纷，绳油村400多亩良田中有378亩被政府相关部门规划为国华定州电厂的煤灰堆放处理场，村民对征地的程序、补偿款的数额以及发放的不透明强烈不满，开始在施工场地搭建窝棚、长期驻守，阻扰项目施工，矛盾不断升级，最终演变成了当地政府支持下，征收土地的一方和不愿意土地被低价征的农民之间的流血冲突。当前, 随着我国经济建设的发展和城市化进程的加快, 对农村集体土地征收的规模越来越大, 在征地过程中因征地补偿费争议使得被征地农民和地方政府之间产生了许多矛盾。 “定州事件”就是这众多矛盾纠纷中的一个典型事例。究其原因，是因为当前的土地征收制度产生于高度计划经济的时代，随着市场经济的确立和进一步的纵深发展，该项制度种种弊端开始显现，越来越不适应当今的市场经济发展的要求，在血的教训面前，该项制度的改革已经到了刻不容缓的地步。

　　二 现行土地征收制度的主要问题

　　1、公权力的滥用

　　在我国现行法律制度下的土地征收，是指国家为了公共利益的需要, 依据法律规定, 强制取得相对人土地权利并给予一定补偿的具体行政行为。现行土地征收制度带有强烈的计划经济色彩, 强调征地是一种国家行为, 不仅为了公共利益需要可以通过政府行政权力来征收土地, 而且将经营性用地也纳入政府征地范畴。因此, 即使是农用地转为经营性建设用地, 农民也无权直接与用地者谈判, 而是由政府出面以征地补偿费的形式来补偿农民所受损失。由于我国对征地补偿实行的是“适当补偿”而非国外通行的“完全补偿”原则, 因此农民所获得的土地补偿费往往远低于土地市场价值, 于是就出现了政府以极低的价格从农民手中拿过土地，然后一部分以极低的优惠价格招商引资，一部分转手卖给房地产开发商，获得高额的低成本利益。但是农民的利益和声音在这些土地征收的过程中，并没有得到重视，虽然拥有宪法规定的权利，但是在土地征收的问题上，“权利人”却变成了局外人。如果农民基于不同考虑不同意土地征收，那么他们又拥有何种权利呢?又该如何行使呢?现行制度给出了否定和模糊的回答，因此农民只能用其他“非法”手段来捍卫自己的权利，这也就容易造成“定州事件”类似的暴力冲突，对构建和谐社会产生极大的危害。

　　2、土地征收补偿不公平

　　由于我国对征地补偿实行的是“适当补偿”原则，土地补偿的范围过窄，只补偿直接损失，不补偿间接损失，且补偿标准过低，难以保证被征收土地的农民获得有效的生活保证。2004年11月，国土资源部下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，在农民征地补偿标准上有所突破，即使这个指导意见，其制定的农民征地补偿费标准仍然过低。按此标准，土地征收补偿金，为该耕地被征收前3年平均年产值乘以15倍、最多30倍;超过30倍的，政府根据实际情况从土地出让金中进行调剂。我们可以算一笔账：一亩粮田的收入一年不超过500元，按15倍计算是7500元，乘以30倍也就15000元，而这块地的使用权拿到二级市场上挂牌拍卖，最少的价格也有二三十万元，在发达地区还远不止这个数字。这笔“新增建设用地”的土地出让金，30%上缴中央财政，70%留给地方政府。征地补偿和市场价值之间的差距，反映了该土地原权利人权利的流失。而且在目前各地的实际做法中，往往还存在各种理由降低征收补偿的手段，比如用某地区整体土地(包括优、中、劣不同等级)收入代替优等地的收入标准，这就再一次使优等地的权利人的权力遭受损害。

　　3、征地程序不透明

　　我国土地管理法第48 条规定:“补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告, 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但事实上, 集体经济组织尤其是农民在征地的过程中真正参与的程度非常有限, 实践中通常的做法是农村基层的几个乡村领导代表农村集体组织和农民进行征地协商谈判, 党领导下的干部这一身份, 使得他们经常不能站在农民和集体组织的立场上说话, 对于谈判的分歧最后往往以服从上级领导告终, 其代表效果自然打了个折扣。而

　　农民个人又无法以独立权利主体身份参与到征收协商谈判中来, 使得在整个征地过程中农民缺乏一个畅通的渠道发出自己的声音。即使农民能表达自己的不同意见, 根据我国土地管理法实施条例第25 条的规定, 征地补偿、安置争议不影

　　响征收土地方案的实施, 也就是说, 农村集体经济组织和农民的意见并不能在实质上影响到政府的征地权, 不难看出,整个征地过程农民都处于绝对的弱势地位, 他们对征地程序的影响是极为有限的。

　　4、土地征收监督制度的不健全

　　当前由于农村集体产权关系混乱，产权主体不清，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地补偿款，致使农民不能享受到应有利益。为有效保护被征地者的合法权益，其它国家和地区除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决征收者与土地所有者之间的争议，以保证土地征收的合理性与公平性，如香港设立土地审裁处，日本设立土地征收委员会，法国设立征收裁判所等。我国就缺乏这样一个机构来裁决征收过程中的争议，矫正不当、违规征地行为进而保护农民权益。土地管理部门在重大决策方面需听从于政府，政府集多种角色于一身而又无有效监督，对农地征收补偿款的分配、使用监管不到位，导致补偿金发放不畅、分配混乱，克扣、贪污屡禁不止，极大损害了农民合法权益，严重影响耕地保护，阻碍市场经济的健康、和谐发展。

　　5、农村社会保障制度的缺失

　　我国是农业大国, 土地是绝大多数农民的安身立命之本。由于我国农村不象城市那样建立起统一的社会保障, 因而农村社会保障的担子自然落在农村集体经济组织的身上,而农村集体经济组织本身掌握的资源主要是土地, 因此一旦

　　土地被征收, 农村集体经济组织就被掏空了。在农村, 失地农民首先关注的是眼前利益, 他们考虑的通常都是通过征地能得到多少征地补偿费用, 由于习惯了“日出而做, 日落而息”的传统耕作方式, 再加上农村本身条件的局限性, 他们不会也不可能对失地后的生活做出较好的安排, 一般的农村集体经济组织也不会将本来就不多的土地补偿款给农民购买社会保险, 且绝大多数失地农民属于没文化、没资金、没技术的弱势群体, 想创业非常难。国家虽然针对失地农民采取了一定的安置措施, 但这些安置措施只是风起云涌的征地潮中的杯水车薪,大多数失地农民都是领到一次性货币补偿费后自谋出路, 于是很多失地农民拿着征地补偿费坐吃山空后生活就陷入困境。这也是为什么许多农民死活不同意征地的重要原因，与其失地后过着那种毫无保障的生活, 还不如守着自己的三分田。

　　三 土地征收制度改革的建议

　　1、明确公共利益的需要，限制征收范围

　　我国宪法第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿。而现行的农村集体土地征收征收制度，无论公共利益，还是非公共利益的需要用地一律采用国家征收的方法，显然有违宪之嫌，且国家法律至今尚未对“公共利益的需要”的法律内涵与外延做出相应的规定，无法避免集体土地的征收权被滥用，土地所有者的利益得不到国家法律制度的充分保护。当前亟待解决的问题，是在农村集体土地的征收、擅自改变农用土地用途上，以租代征、以租代售、有令不行、有禁不止等严重违法行为猖獗，这些问题的治理整顿、严查严办，虽属势在必行，但还是治标未治本。从长远的治本目标出发，因对 “公共利益的需要”进行法律上的界定。具体界定方法如下：

　　(1)在法律条文中以列举方式对公共利益的需要进行规定。可以在法律条文中的明确“国家为公共利益的需要包括：(a)军事用地;(b)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(c)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等;(d)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地;(e)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等;(f)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等;(g)水利、环境保护用地，如水库、防护林等。”

　　(2)对确实属于公共利益的需要而又不属于以上条文中列举的项目的征地启动，应以国家立法方式规定出严格的申请理由、申请条件、受理部门和严格的许可听证、审批程序;对于通过以“公共利益的需要” 起动征收农村集体土地的听证、许可程序的项目，由省级以上人民政府(包含省级人民政府)颁发特别行政许可证，以避免地方政府及主管理部门在征收集体土地活动中的随意性或自由裁量权。

　　2、禁止商业性或盈利性的土地征收

　　我国现行的农村集体土地的征收征收制度，并未按照宪法规定区分社会公共利益的需要用地与商业性用地，全部根据各级政府审批程序，客观上在为商业性用地使用者，使用国家公权来强行征收农民祖祖辈辈赖以生存发展的农村集体土地提供了方便，也为官商勾结，侵犯农民的利益提供了土壤。

　　从私法角度讲，民事主体之间是平等的，除为社会公共利益的需要之外或法定优先权之外，无论是单位还是个人使用建设用地，其目的圴属商业性或盈利性的私权范畴，而私权之间不存在谁占优势、谁必须服从谁的问题，在社会正义与社会公平方面，国家既是规则的制定者，又是规则的维护者。国家公权为满足一种私权的利益，而去侵害另一种私权的利益的做法，显然是任何一个文明、法治的国家制度所不应倡导的。

　　3、土地流转市场化，改土地征收为集体建设用地的市场化流转

　　(1)土地流转中存在的主要问题。当前，农用地转建设用地必须是国家先将农用地征收为国有土地然后依照国有土地划拨或出让的方式进行流转。这种方式有着如下缺陷：(a)国家公权力的介入，使得市场机制很难在农村土地流转中得到体现;(b)徒增一个中间环节，减慢了土地流转合理配置的速度，降低了效率;(c)加重了政府的负担，损害了农民利益，同时也容易滋生腐败。

　　(2)国家审批下集体建设用地市场化流转

　　①前提：如前所述，禁止商业性或盈利性的土地征收，但城镇化进程、商业性建设还是不可避免的需要对农村土地进行使用。这就要求在土地征收外，还应有一套“非公益性目的”的土地流转制度，对农村土地进行合理配置。

　　②制度设计：笔者建议这部分土地流转采取国家审批下的集体建设用地的市场化流转。

　　首先，农用地转集体建设用地方案的审批和预登记。要求“非公益性目的”项目的建设方就该项目方案向政府相关部门申请农用地转集体建设用地，对符合地区土地利用总体规划、年度计划、村镇建设规划以及有利于本地区农村经济发展且不会造成耕地流失等不利影响的项目，政府按照现在法律规定的农用地转建设用地的条件和权限给予批准，并进行预登记。只用取得预登记的建设用地方案才能同集体土地的权属人商谈流转事宜。此时，集体土地的性质仍然没用改变。

　　然后，建设方在得到批准的情况下，就农用地转集体建设用地直接面对土地权利人，双方协商，按市场化模式进行，形成了一种平等交易的关系，土地权利人有权决定是否转让该宗地的权属、以何种价格、以何种方式转让给受让方。双方商谈达成协议的，一定要求签订书面的土地权属转让协议。

　　最后，双方将达成的转让协议以及预登记的批准书交由政府审批，对转让价格合理，形式内容均合法且对国家集体的利益没有损害的，经过政府审批通过，办理农用地转建设用地的登记和该土地权利的变更登记。此时，集体土地的性质和权属才发生变化，这样合同发生效力，能够实施。

　　③优点：国家由“参与者”变为了“把关者”这种方式保证了土地流转市场化进行，最大限度的保护了广大农村土地权利人的利益。同时，通过两次审批强化了政府的监管职能，杜绝了农村土地过度无序交易，损害国家耕地保护政策的可能。

　　(3)成立中介组织，市场化运作。土地交易是通过市场机制解决土地供给和需求的问题，则必然要求一个发布土地供求信息，公布土地交易结果的中介组织来解决农村土地供需信息不对称的问题。必须在政府参与下建立该组织，并健全和完善该制度，防止信息披露过程中的违法行为。

　　4、确定征地补偿的公平原则

　　土地征收带有强制性, 给土地权利人造成了事实上的损失, 按照国际通行的原则, 土地征收后必须给原土地权利人一定的经济补偿。据对世界主要国家和地区的土地征收补偿原则的调查, 当前世界主要的补偿原则有日本、韩国的“正当补偿”, 美国、加拿大、马来西亚、中国香港的“合理补偿”, 荷兰的“充分补偿”, 法国、瑞典、中国台湾、菲律宾、巴西的“公平补偿”。这几种补偿原则虽然在内容上并不一致, 但补偿标准均远高于中国的“适当补偿”, 虽然这其中有经济发展水平的问题, 但是象马来西亚、巴西这样的发展中国家也能在土地补偿标准上采用比我国高得多的补偿原则, 显然经济发展水平不是主要问题, 理念才是最根本的, 反观我国这几年因土地征收补偿费问题带来的诸多社会矛盾, 我们应该认识到我国的土地征收补偿标准必须提高。借鉴国外在这方面的做法, 结合我国实际, 笔者认为, 我国征地补偿应实行“公平补偿”原则,“公平补偿”原则的核心思想在于按照市场标准计算征地的补偿费用。在市场经济已经进入社会各个角落的今天, 我们应该提高征地补偿标准, 在立法上明确规定“公平补偿”的土地征收补偿原则。“公平补偿”原则要求改变过去的“土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费”三个补偿项目即换得土地所有权的不公平制度, 建立与“公平补偿”原则相适应的补偿制度。具体应细化补偿项目, 扩大补偿范围, 不仅对土地的可得利益进行补偿, 而且要对土地的附带商业价值如区位、供求关系进行补偿, 此外, 不同地方的经济发展水平和当地居民的最低生活水平也应作为征地补偿的考虑因素。只有通过这些补偿措施才能使得失地农民在经济上不至于遭受明显损失, 当前因征地补偿费所带来的矛盾才能有一个根本的解决途径。

　　5、加强对土地征收的监督，透明征地程序

　　建立土地征收的公告、个案听证制度。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由，并需要提出反证，说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果。同时，政府机构必须举行公开的听证会，失地农民可以在听证会上质疑政府的征地理由，并有权要求政府放弃征地行为。具体作法有:(a)在法律中增加让失地农民参与到征地的全过程的条款;(b)加强征地公告登记制度。包括征地方案及时通告失地农民，告知他们讨论征地方案的时间、地点，让他们有机会参加这些讨论并发表意见，同时应公布征地补偿方案和安置方案;(c)是公布征地补偿的收支账目;(d)政府机构对所征的农民土地要作财产评估，并向农民提交评估报告、提出补偿价格，而农民则有权讨价还价，如果双方无法达成协议，政府可将案件送交法院处理。必须保证全社会有权积极参与土地问题，有发言权、决定权。确保国家对于土地权利人的权利保障落到实处，防止层层截留状况的出现。

　　6、建立农民就业和生活的保障机制

　　土地是农民最根本的生活保证, 只有建立起失地农民就业和生活的保障机制, 才能从根本上解决失地农民的安置和生活出路问题。国家应该通过立法的方式, 建立“无地农民社保基金”, 保障失地农民基本生活。对征收城市规划区内的农民集体所有土地, 应当将因征地而导致无地的农民纳为城镇居民, 并将其纳入城镇就业和社会保障体系。对有长期稳定收益的项目用地, 在农民自愿的前提下, 可吸收被征地农民以土地使用权或土地补偿安置费入股, 把各种项目产生的收益以股息的方式返还给农民或农村集体经济组织, 多余的还可以由集体经济组织出面建立集体社保基金。此外, 政府应建立失地农民的再就业培训机制, 向被征地农民提供免费的劳动技能培训, 使失地农民提高自身技能, 为失地农民积极创造就业机会, 为失地农民进城务工提供方便的平台, 以帮助失地农民完成从务农到务工、从农民到市民的转变。只有为农民解除了生活和就业的后顾之忧, 他们才会配合政府的征地工作。

　　7、确立农村土地流转收益的再分配制度

　　当前，农用地通过国家征收在转让后能得到巨大的经济利益，而这项土地流转收益农民只能得到5%-10%，村级集体经济组织得到25%-30%，60%-70%为县、乡、镇各级地方政府所得，但该项收益如何使用法律上没作具体的规定，实践中往往就作为政府的一般性财政收入。笔者建议应将这部分收益作为“土地流转专项资金”，在法律上将其限定为只能用于被征地土地投资环境的改善、基础设施的建设以及提高被征地农民生活条件方面。同时，建立专门的制度和部门对这部分资金进行管理，确保该资金的“专项专用”，这样才能体现“取之于民，用之于民”的社会主义精神。同理，对于前文提议的集体建设用地的市场化流转，政府也应对交易的双方提取一定比例的税费列为该“土地流转专项资金”。

　　8、建立科学、完整的土地用途管制体系

　　国家从法律制度上进行改革,放开农村集体土地进行流转，并不意味着无序、全面放开，恰恰相反，需要创制更加科学、完整、严格的土地用途管制法律体系，以确保国家最基本的耕地保有量底限不被动摇，确保国家土地宏观调控政策的有效执行,确保国家土地资源的充分利用。要建立健全集体建设用地价格评估体系，做好土地价格评估备案制度。为避免集体土地资产流失，应实行土地最低价保护制度。同时，建立集体建设用地储备制度，流转过程应该广泛开展土地整理和土地复垦工作，坚持和土地利用年度计划结合以控制土地交易量。流转过程应该主要从盘活存量土地出发，引导土地使用向集约化转变。另外，应加强土地流转登记管理和地籍档案管理工作。总之，土地用途管制法律体系的完善,应该在保留原行之有效的内容之上,借鉴其他发达国家如美国、英国、日本等国土地管制的成功做法，根据我国的特殊国情进行制度创新,建立并逐步完善如农地保护制度、湿地保护制度、建设用地总量控制制度、科学严格的土地利用规划编制程序、用途分区管制制度、土地复垦制度、农地转为建设用地的行政许可登记制度等各项制度，引导农村土地流转健康有序的进行。

　　四 结 语

　　土地征收制度是对农民最基本生产资料的处分，这项制度的改革关系到农村社会的稳定，因此要在国家现有制度下有序进行，既要加快加强土地征收制度改革的立法，又应遏制地方政府借土地征收改革之机，使农村集体经济组织土地流转泛滥化。在目前的条件下，必须依靠国家的强制力，依法加强对该类事件的规范管制，以通过土地立法的改革，实现农村集体经济组织土地在稳定、公平、有序的制度下流转，使有限的土地资源通过市场的大手，最大化的满足社会需求。

　　参 考 文 献

　　[1]王利明.民商法研究(第3辑)[C].北京:法律出版社，2001.

　　[2]郭 洁.土地资源保护与民事立法研究「M]，北京:法律出版社，2002.

　　[3]曹春杰.完善我国土地征收制度的法律思考.贵州警官职业学院学报，2005.

　　[4]王英霞.重构我国农村土地征收制度的法律思考.兰州大学研究生论文，2006.

　　[5]曹 义.土地征收制度改革探析.渤海大学学报(哲学社会科学版)，2006.