房屋拆迁中的土地使用权价值补偿问题浅析

随着我国城市化进程的快速推进，大量的城市更新改造工程正在各地渐次铺开。在城市更新改造中，计划经济体制下房屋拆迁的回迁安置模式逐步演变成了与市场经济发展接轨的市场化拆迁补偿安置方式。但是，实践证明，市场化主导下的房屋拆迁补偿模式的转换并没有如预期那样明显的减少房屋拆迁补偿安置的矛盾，反而使房屋拆迁矛盾更为凸现。近年来，由城市房屋拆迁而产生的矛盾和纠纷大量涌现，有的已引发和演变成群体性、社会性的事件，成为社会的不安定因素之一。房屋拆迁成为当前城市现代化建设和城市化发展中最突出的焦点问题，引起了社会各界的高度关注。

当前房屋拆迁矛盾凸现的诱因固然很多，究其根源主要是拆迁人和被拆迁人在拆迁补偿上的分歧，而分歧的焦点又往往不在房屋重置价格的计算标准，而是集中在房屋拆迁中的土地使用权的合理补偿上，它已引起了社会各界的高度关注。笔者认为，在市场化房屋拆迁管理的政策设计中，由于缺乏制度管理的统一性，缺失对房屋资产和土地资产（统称房地产）实行一体化拆迁补偿的统一规定，即未对土地使用权价值补偿做出与房屋资产补偿同样明确的规定，成为引发城市房屋拆迁补偿纠纷的制度缺陷。《物权法》的出台，无论是在立法层面上还是理论体系建设上，对我国的城市房屋拆迁工作都具有里程碑意义，将会极大地推动各地拆迁管理水平迈上一个新台阶。但是，其中仍然存在一些不容忽视的问题。本文仅对城市国有土地上的房屋拆迁中土地使用权价值补偿相关问题加以探析并提出几点思考，以供商榷。

一、城市房屋拆迁中涉及土地使用权的类型及其法律属性

我国实行的是土地公有制。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地属于国家所有”。《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律有规定的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《城市房地产管理法》规定:“国家土地使用权依法可出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出租、作价入股。”可见，国有土地所有权和使用权是可以相互分离的。

原国家土地管理局《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》明确规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权”，“土地公有制之前通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。”由此可知，我国城市中合法的房屋所有人虽然不拥有土地所有权，但是均享有房屋使用范围内的土地使用权。从现实情况来看，在城市国有土地上的房屋拆迁工作中，一般所涉及到的土地使用权通常为通过出让或划拨两种主要方式获得的国有土地使用权。另外还有租赁和授权经营两种土地有偿使用方式。笔者认为租赁和授权经营土地有偿使用方式同属出让性质的有偿使用范畴，只是土地使用期限和土地使用人对象有特殊规定和限制而已。故本文不予赘述。

《物权法》第三编“用益物权”第一百三十五条和第一百三十七条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”这就以立法的形式确认了国有土地使用权全新的涵义:经依法取得的国有土地所有权中分离出来的土地使用权，其内涵己远远超出了出让或划拨前的范畴，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。可见，市场经济体制下通过出让或划拨方式取得的土地使用权是一种财产权，对土地使用权的拥有意味着可以从中获得一定的权利和权益。

因此，土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产。明确了土地使用权是一项用益物权——财产权的法律属性，也就确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权价值补偿的理论基础。

二、城市房屋拆迁中土地使用权价值补偿现状及其不足

虽然土地使用权是一项独立的权能，但由于房屋和土地存在着不可分离的特性，城市房屋所有权的变化必然引发土地使用权的流转。《城市房地产管理法》规定，在转让房屋及地上附着物时，土地使用权将一并转让。城市房屋土地所有权与使用权的可分离性以及衍生出的房屋所有权与土地使用权的相联系使得土地使用权成为房屋价值构成中的特有部分。在社会主义市场经济体制下，随着国有土地使用权有偿使用制度的确立，房屋土地使用权的财产属性得以显现。实践中，不同地段相似房屋的房价相差很大的房地产市场现象从某一个侧面体现了房屋土地使用权的经济价值。

城市房屋拆迁中，拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物，而是为了取得房屋及其附属物所占用范围内的土地使用权，取得土地使用权并进行投资拟获得经济效益、社会效益或生态效益才是房屋拆迁的根本。房屋拆迁的实质是对土地使用权的重新利用。我国新《宪法》修正案，明确规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿”。

《城市房地产管理法》第19条规定：“国家对土地使用者依法取得土地使用权，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《土地管理法》第58条也规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；对土地使用权人应当给予适当补偿。”《物权法》第一百四十八条规定，出让方式的土地在“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”给予补偿。由此可见，我国法律已为房屋拆迁中的土地使用权人设定了享有补偿的权利，拆迁人在拆迁中应当按照法律的规定，依据市场经济公开、公平、等价有偿的原则，对被拆迁人的土地使用权予以补偿。

笔者认为，这两种类型土地上的房屋被拆迁时都应对其土地使用权给予补偿。

虽然现行的《宪法》与现行的《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律法规对土地征收（用）补偿都有补偿责任的规定，但是在补偿额度方面确有很大差异，反映在“给予补偿”、“给予相应的补偿”和“给予适当补偿”的文字表述的内涵上，这对城市房屋拆迁管理的实践必然会产生疑义，在拆迁人与被拆迁人之间引起权益争议，产生利益纠纷。

此外，《物权法》第一百四十八条的立法本意是确定出让土地的征收补偿原则，但是，这个补偿原则并未顾及土地投资和房地产投资开发后对当前土地价格及其未来房产、地产增值收益的影响因素。在当今市场经济制度下，房地产投资人关注的是土地的市场需求和未来房地产增值收益（土地转让的增值收益由国家税制调节），以简单的“退还出让金”让原有的出让土地使用权人丧失未来一定的土地收益，恐有失公允。而划拨土地的房屋所有人虽然没有像转让土地上的房屋所有人那样转移支付土地使用权出让金，可其在补交国有土地出让金后，与转让土地房屋所有人享有同样的土地使用权。在划拨土地房屋所有人未补交国有土地出让金前房屋拆迁的，也应对被拆迁人的土地使用权进行补偿，只是需对划拨土地使用权价格在房屋所有人和土地所有者之间加以分配而己。而《物权法》并没有提及划拨土地的补偿问题。这就让现时房屋拆迁中土地使用权补偿问题更加迷茫，给实际工作造成了诸多不便，成为引发房屋拆迁补偿纠纷的焦点。因此，加快立法和规范法律是解决城市房屋拆迁管理的关键所在。

三、城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的解决途径

我国现行的《城市房屋拆迁管理条例》在房屋拆迁补偿的规定上使用了“区位”这个模糊的概念，对承认和补偿被拆迁人土地使用权的界定较为含糊，没有对被拆迁人土地使用权的补偿作单独规定，仅将土地使用权价值被隐含在房屋价格之中，土地资产价值未得到显化，容易引起拆迁纠纷；刚刚开始实施的《物权法》只是通过退让剩余年限出让金来对原土地使用权人进行补偿，并未考虑其已有的投资开发对土地资产增值的贡献，没有顾及对原土地使用权人未来收益损失的补偿，也没有对城市房屋拆迁中划拨土地使用权做一个明确的规定，对城市房屋拆迁中土地资产的补偿规定，显然不够全面和明确。

为了维护土地使用权人的合法正当权益，减少城市房屋拆迁补偿纠纷，笔者认为，以下几个方面可以作为处理城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的突破口。

1、加快立法进程和规范立法管理。统一规范立法程序和管理，加快房地产管理的立法进程，在深入调研、充分酝酿、广泛讨论的基础上，避免在相关法律法规制订中出现“各说其词、各司其责”，使城市房地产拆迁补偿在实践中有统一的法律依据。

2、房屋资产和土地使用权分离模式估价。“房因地而贵”说明土地使用权价格占有房地产价格比重之大，也体现房屋建筑依附于土地的房地产特性。无论土地面积大小在实施房地分离模式评估后，可以避免房地混在一起引起的歧义，清晰地显化土地使用权和建筑（构）物各自的真实价格，保障被拆迁人的合法权益。

3、房屋及其以外场地的土地使用权补偿。房屋拆迁是为土地再利用而为之，因此，不仅房屋及房屋占地需要分别补偿，而且大于房屋建筑面积以外的其他附属物和场地用地部分的土地使用权也要给予补偿，才符合等价有偿的市场交易原则。如《新疆维吾尔自治区实施<城市房屋拆迁管理条例>细则》第二十三条：“被拆迁房屋的建筑面积小于该房屋土地使用面积的，区位补偿安置面积按照土地使用面积计算”正是体现了这种精神。

4、实际评估中评估方法的选择要认真慎重。实际操作中，估价应符合房地产估价的基本原则——替代原则，被拆迁人所获得的房屋及其占用范围内的土地资产补偿金额不得明显低于在市场上购买类似房地产所需的公开市场价格。评估出让土地使用权补偿价格，如若同一供需范围内有较发达的交易市场，用市场比较法评估。有收益的房地产选用收益法求取土地价格，并慎重确定土地资本化率、建筑物资本化率和综合资本化率。道路规整、宗地排列整齐的地段可选择路线价法。选择基准地价修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时，修正的内容和方法之区别。划拨土地的使用权评估可先求取宗地法定最高使用年限价格，然后扣除出让金等款项，此时应注意划拨土地的权利限制。或者应用成本法，依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益。

城市房屋拆迁促进了城市基础设施建设，推动了城市经济的发展，提高了城市土地的利用效率，具有积极的社会经济发展意义。但是房屋拆迁的特殊性使得保护被拆迁人权利和经济利益显得尤为重要，它关系到社会和谐与民生问题，必须给予高度重视。因此，抓住拆迁补偿纠纷的焦点，明确土地资产的价值问题和产权归属，注重对其市场价值的补偿，采取科学合理的方法显化地价，尽快改变对依附于房屋所有权的土地资产被忽略、被无偿剥夺的不合理状况，维护被拆迁人土地资产合理补偿的权益。