土地权属争议处理决定应当全面、具体、明确

 

　　[案情介绍]

　　上诉人(原审被告)：某县人民政府。

　　被上诉人(原审原告)：郝某民。

　　原审第三人：张某良。

　　张某良与郝某民因宅基地发生纠纷，某县人民政府于2001年 7月27日发布公告，以张某良之妻陈、郝持有的集体土地建设用地使用证属错发，宣布陈永芳、郝某民的土地证书作废。后某县人民政府重新为张某良颁发集体土地建设用地使用证，张某良不服提起行政诉讼。徐州市中级人民法院二审以县政府未按《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一、三、四款的规定对张、郝二人的土地权属争议依法作出处理决定，而直接予以登记颁证，行政程序违法及登记程序度量标准缺乏法律依据为由，撤销了县政府为张某良颁发的集体土地建设用地使用证。2004年6月11日某县人民政府为张某良、郝某民宅基地争议纠纷举行听证会，后于2004年7月6日作出铜政土行决字[2004]第100号《关于张某良宅基地确权决定》：(1)张某良主房东山墙清墙向东15厘米为张某良宅基地主房东山墙界限;(2)以张某良宅基地与其西邻耿广友的宅基地分界处向东计算，张某良宅基地北口东西14.39米，南口东西14.28米;(3)张某良宅基地西墙南北长18.94米，东墙南北长19.12米;(4)某县国土资源局委托徐州万源地测工程技术有限公司对张某良宅基地进行了测

　　绘，张某良宅基地面积为274.61平方米。郝某民不服，于2004年8月12日向徐州市人民政府提出行政复议，徐州市人民政府于2004年10月13日作出徐政行决[2004]60号行政复议决定，维持了某县人民政府铜政土行决字[2004]100号确权决定。郝某民于2004年11月8日提起行政诉讼。

　　[审判结果]

　　原审法院认为，张某良、郝某民的集体土地建设用地使用证已被宣布作废。根据1999年实施的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定及徐州市中级人民法院生效的[2003]徐行终字第 32号行政判决书的观点，被告应对张某良与郝某民的宅基地争议进行处理。被告作出的铜政土行决字[2004]第100号决定书，虽然将郝某民列为当事人，但在决定中，只对张某良的宅基地进行了确认，未确认郝某民的宅基地。且被告确认清墙向东15厘米为张某良的宅基地，未提供相关依据，对张某良宅基地面积的确认无证据证实，所提供的测绘宗地图，一是在决定书作出后才制作的，二是该宗地图没有标注测绘单位名称，也没有提供证据证明该图为合法资质测绘单位所出具。遂依法判决撤销某县人民政府于2004年7月6日作出的铜政土行决字[2004]第100号《关于张某良宅基地确权决定书》;案件受理费100元、其他诉讼费用400元，由被告承担。

　　二审法院经审理认为，上诉人某县人民政府是以郝某民与原审第三人张某良存在宅基地使用权争议为由，撤销争议双方原持有的土地使用证，并对双方的土地权属争议予以处理的，上诉人应对争议双方的宅基地使用界限和面积作出处理决定。上诉人2004年7月6日作出的铜政土行决字[2004]第100号确权决定，仅对张某良的宅基地使用面积作出确定，未能客观、全面地彻底解决双方的争议，属程序违法。另依据争议双方宅基地使用现状，上诉人作出的确权决定，客观上不能明确划定争议双方之间的宅基地界限，不具有可

　　执行性，应属该确权决定认定事实不清。一审法院判决予以撤销，是正确的。判决驳回上诉，维持原判。

　　[焦点评析]

　　由于立法及管理等诸多原因，农村村民宅基地纠纷的处理是较为疑难的问题，纠纷当事人一方或者双方要么没有用地手续，要么土地使用证书或审批手续四至界限模糊不清，缺乏有效书证，且大都形成实际建设的现状，处理不当容易激发矛盾，本案就是典型一例，政府部门多次处理无效。

　　关于土地权属争议的处理，虽有《土地管理》法及相关实施条例，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》(2003年3月1日该办法已被国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》取代)等法律、法规、规章，但难以涵盖复杂的纠纷实际情况，土地管理部门处理此类纠纷时常感觉无从下手，适用法律困难。《土地权属争议处理暂行办法》第三条为土地管理部门处理此类纠纷提供了原则性依据，即：“应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。”笔者认为，在现行相关法律、法规、规章规定不够具体情况下，需要充分理解该原则的含义，有助于正确处理此类纠纷。就处理农村村民宅基地纠纷而言，节约用地是基本原则，《土地管理法》实施前历史形成的现状要尊重，超标部分，当事人现在实际建筑使用的应予认可，不是必须使用的可以依法收回，现实形成的违法用地问题应依法进行处理，符合用地规划要求和标准的，补办手续;其次，要从有利于生产生活需要出发，在控制双方用地标准的前提下，处理中应尽可能避免给一方或双方造成较大财产损失，方便当事人生产生活;第三，处理应当全面、具体、界限明确，彻底解决纠纷，避免发生新的争议。本案中，上诉人某县人民政府的处理决定，没有明确郝某民的宅基地界限和面积，根据该处理决定，张某良的宅基地四至界限也难以确定， 没有彻底、有效地解决当事人间宅基地使用权争议，政府将来也无法据此为当事人颁发土地使用权证书，该处理决定确属事实不清，法院判决予以撤销是正确的。

　　[相关法条链接]

　　1.《土地权属争议处理暂行办法》

　　第三条：处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。

　　第二十八条：处理决定应当包括以下内容：

　　(一)当事人的姓名或者名称、法定代表人的姓名、职务、地址;

　　(二)争议的事实、理由和要求;

　　(三)处理认定的事实和适用的法律、法规等依据;

　　(四)处理结果;

　　(五)不服处理决定申请行政复议和向人民法院起诉的期限。

　　第三十二条：调处土地权属争议需要重新确认所有权和使用权的，由县级以上人民政府确认所有权和使用权，核发土地证书。

　　第三十三条：土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件，属于土地侵权或者土地违法案件的，应当依照土地侵权或者土地违法案件的有关规定处理。

　　2.《土地权属争议调查处理办法》

　　第三条：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。

　　第二十九条：调查处理意见应当包括以下内容：

　　(一)当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务;

　　(二)争议的事实、理由和要求;

　　(三)认定的事实和适用的法律、法规等依据;

　　(四)拟定的处理结论。