论我国城市房屋拆迁补偿制度完善

　　一、引言

　　城市房屋拆迁是城市建设的重要环节，它在改善人民群众的住房条件、促进旧城区改造和城市环境改善等方面做出了很大的贡献。然而，在城市房屋拆迁过程中亦不断出现大量的拆迁纠纷且有的地方还出现过激行为，其根本原因在于我国城市房屋拆迁补偿制度还不完善，难以切实保障被拆迁人的合法权益。这一问题引起了我国理论界的关注，施国庆在《城市房屋拆迁补偿制度的缺陷》(《城市问题》2004 年第4期) 一文中从城市房屋拆迁货币补偿制度与城市房屋产权调换补偿制度两个方面对城市房屋拆迁补偿制度的缺陷进行了一定的分析。指出城市房屋拆迁货币补偿制度缺陷体现在评估方法、评估机构选择、划拨土地处理方式、政府指导的基准价格等四个方面;城市房屋产权调换补偿制度的缺陷主要表现在差价计算与以产权调换的房屋两个方面。该文的分析比较细致，但还不全面，如忽视公共利益的界定以及补偿与救济程序等方面的探讨。宋扬在《我国城市房屋拆迁中存在的问题与完善对策》(《湖南财经高等专科学校学报》2007 年第23 卷第109 期) 一文中分别探讨了城市房屋拆迁许可制度、城市房屋拆迁估价制度、城市房屋拆迁补偿制度等方面存在的问题，并提出了完善的对策。提出了扩大拆迁补偿范围、提高补偿标准、补偿方式多样化、加大困难户的保障力度等四个方面的建议，具有一定的价值。吴访非等在《对城市房屋拆迁补偿问题的思考》(《沈阳建筑大学学报》2006 年第4 期) 一文中对商业性拆迁与公益性拆迁进行了区分，指出商业性拆迁是一种民事合同，属私法范畴，由民事法律关系调整，拆迁关系自始至终应当遵循市场机制，以民事法律关系解决拆迁人和被拆迁人的补偿纠纷问题。公益性拆迁是政府介入和干预的强制拆迁，属公法范畴，由行政法律关系调整。两种拆迁补偿程序、法律依据与赔偿的义务主体均不同;提出制定相关法律，明确规范公益性项目的范围;确立听证前置程序，确保补偿费用的合理性;确立以人为本原则，实施人性化拆迁;尽快启动行政强制拆迁方式等，以完善城市房屋拆迁制度。总的来说，我国城市房屋拆迁补偿问题已引起理论界与实践部门的关注与重视，理论研究亦取得了初步成果，但仍然存在以下三个方面的不足之处，即如何认识城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件，如何从实体上与程序上界定拆迁中“公共利益”，如何完善拆迁补偿程序与救济程序以及政府在拆迁中的角色如何定位等。深入探讨这些问题，对进一步推动和促进我国城市房屋拆迁补偿制度的完善，很有必要。

　　二、城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件

　　城市房屋拆迁可以定义为拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。城市房屋拆迁补偿制度是城市房屋拆迁活动及对由拆迁活动引起的被拆迁人所遭受的损失合理补偿的制度。从拆迁人申请拆迁许可证，到与被拆迁人签订拆迁补偿协议，到最后的对被拆迁人给予合理的补偿，不仅涉及行政法律关系，也涉及到民事法律关系。

　　(一) 城市房屋拆迁补偿性质

　　1. 城市房屋拆迁的本质是对土地的征收

　　在我国，对农村集体土地的征用是直接以土地为对象的，法律明确规定是对土地进行征用，青苗等作为土地的附着物来征收，而在城市的国有土地使用权征收中直接征收的对象是房屋，是以房屋拆迁的形式出现的。但这种形式的差别，并不能改变其土地征收的本质属性，因为拆迁房屋的目的在于为了城市的更好发展而获取该房屋所占有的土地，这是谁也无法否认的事实。在对拆迁房屋的补偿中，主要部分是对土地的补偿，拆迁中的矛盾多是因为土地补偿而起即为明证。因此，为了社会公益而对土地进行征收是我国城市房屋拆迁的本质。

　　2. 城市房屋拆迁所引发的是补偿法律关系

　　民事赔偿与民事补偿的区别就在于两者发生的事实不同，引起民事赔偿发生的事实是违法行为，而引起民事补偿发生的事实必须是合法行为。城市房屋拆迁是依行政许可实施的合法行为，因而其引发的法律关系是拆迁人与被拆迁人之间的民事补偿法律关系，如果是违法行为，则构成侵权，拆迁人应当向被拆迁人承担民事赔偿法律责任，而不是民事补偿责任。

　　(二) 城市房屋拆迁补偿制度的法律要件

　　1. 必须符合社会公共利益的目的

　　城市房屋拆迁是国家为了公共利益的需要而对私有财产权进行的限制，任何公权力要跨越个人财产权利的边界必须要基于公共利益的考虑。这是判断任何涉及侵犯私人基本权利的国家权力合宪性的标准。因此，凡是确立征收制度的国家，其宪法和民法都无一例外地将城市拆迁改造的目的明确限定为公共利益。不过对何谓“公共利益”，其表征和范围是什么，不同的国家在不同的时期常有不同的认识和理解。大多数国家在法律界定时采用了列举的方法，即将以公共利益为目的的征地范围逐项列出。如韩国《土地征用法》规定：“公共事业是指有关国防军事建设事业、铁道、公路、河川、港口、上下水道、气象观测等事业、国家或地方公共团体设立的办公场所等、国家或者公共团体指派的建设项目等。”在我国，2008 年3 月通过的《物权法》第42 条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

　　2. 必须符合正当程序

　　城市房屋拆迁是对被拆迁人的财产权的限制，因此，应该从保护市场主体财产权的角度出发，对拆迁规定严格的法律程序。拆迁的程序是对被拆迁人的一种法律程序的保障，是拆迁制度中的十分重要的组成部分。因而，征收程序一直备受各国立法的重视。我国宪法和法律对征收的限制是“依照法律规定”，这仅仅表明了依照法定程序的意思，而没有上升到“正当程序”的高度。事实上，我国法律也只是规定了征收的行政程序，而没有规定相应的司法程序。对此，有学者明确提出了“征收执行人违反法律规定的程序或者做出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提起诉讼，请求给予合理的补偿”的司法建议，显然，这种重视司法程序的提法是符合现代法治要求的。

　　3. 必须给予充分的补偿

　　虽然出于社会公共利益的需要，对市场主体的财产权的限制是必要的，但拆迁意味着对市场主体财产权的剥夺，客观上也给其造成了一定的财产损失，从保护各类市场主体的财产权的需要考虑，给予被拆迁人充分的经济补偿是必要的。征收土地要安排被征地人的社会保障费，保障相对人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平;征收个人住宅，要保障被征收人的居住条件。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。”实际上，对于征收，最为重要的限制方式莫过于充分而合理的补偿。

　　三、我国城市房屋拆迁补偿中的法律问题

　　1991 年3 月22 日《城市房屋拆迁管理条例》的颁布，标志着拆迁补偿制度初步确立。2001 年6 月6日国务院第40 次常务会议通过了新修改的《城市房屋拆迁管理条例》，“本次修改最重要的一点是明确了可以采取货币补偿的方式，并考虑了土地使用权的因素，对保护房屋所有权人的合法权益起到了非常重要的作用。”近二十年来，我国在城市房屋拆迁补偿方面取得了重大进步，但仍存在着以下主要问题。

　　(一) 公益拆迁和商业拆迁难以区分

　　在城市房屋拆迁中，由于法律没有明确规定哪些拆迁项目属于公共利益，哪些拆迁项目属于商业利益，致使一些地方政府打着公共利益的旗号大搞卖地拆迁，将原来居民所有房屋依存的土地转让给开发商，给予很低的补偿拆除房屋，然后开发商在此地上开发出高档住宅出售获利。这样，“公共利益”被滥用了，实现了开发商的商业利益，政府及官员得到好处，只是原来居民合法的房屋所有权、合法的国有土地使用权被剥夺了。由于我们缺乏判断公共利益的标准，事实上为拆迁人以公共利益之名践踏私人财产开通了便利之道，也激发了被拆迁人对强制拆迁的愤懑之情。因而，有必要在立法上给予公共利益一个判断的原则与大致标准，从而在实践中能够对公益拆迁按照补偿制度进行，必要时，可强制拆迁。但对于商业拆迁，可通过不动产交易的方式经市场交易价格取得所有权，不支持这类拆迁进行强制拆迁，以体现公民的私有财产神圣不可侵犯。

　　(二) 拆迁补偿方式存在缺陷

　　根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，现行的城市房屋拆迁补偿方式为货币补偿和房屋产权调换两种方式。货币补偿是指对被拆迁房屋以货币的形式给予补偿，补偿金额要考虑被拆迁房屋所在的区位、用途和建筑面积等因素，以当时的房地产市场评估价格予以确定。该方式的重点是对被拆迁房屋如何估价的问题，这在实践中存在两个严重问题，一是估价不合理。《条例》只是原则性地规定补偿金额“以房地产市场评估价格确定”，建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》提出的“拆迁估价一般应当采用市场比较法”只是一个指导性意见。而在地方实际操作中，被拆迁户寻找新住房时必须通过商品房市场购买，要支付的是随时变动着的市场价格，其中的利益受损是不言而喻的。二是评估机构选择程序的不公正。在实际拆迁中，评估机构通常由拆迁人指定，而评估机构往往与委托人有利益关系。在缺乏严密市场监督的情况下，很难保证其在房屋估价中的中立性和公正性。

　　房屋产权调换是指拆迁人以实物形态即房屋补偿被拆迁人，具体方法是依照房屋的区位、用途和建筑面积等因素，分别计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的价差。在实践中，该补偿方式亦存在缺陷。首先，价格计算的不一致。《城市房屋拆迁管理条例》的立法用意是体现等价交换原则，但在实际操作中却按重置成本法对被拆迁房屋进行估价，对于安置房屋却是按照市场价格(或者市场价格基础上的优惠价) 来估算，被拆迁人不是需另外支付一笔钱来得到原居住面积，就是要减少自己的居住面积。这样，拆迁带来的不是居住条件的改善而是恶化。其次，安置房的质量难以保障。由于安置房的建造行政色彩浓重，不存在市场竞争，为降低成本和牟取利益，建设单位在发包工程时往往将工程发包给不具备资质的建筑企业或关联企业，而建筑商还要保证自己的利润，从而导致房屋的质量难以保证。

　　(三) 拆迁补偿范围窄、标准低

　　根据《城市房屋拆迁管理条例》和各地城市拆迁办法，房屋拆迁补偿范围仅限于房屋及附属物，而对土地使用权不予补偿。这些规定与国外的补偿范围相比显得非常狭窄。在我国城市拆迁中，几乎所有的被拆迁人都有着这样的感受：拆迁补偿的金额根本无法在相同区位购买到等面积、同品质的房屋，这除了对被拆迁房屋本身的估价有失公正外，另一个重要的因素就是拆迁补偿中没有考虑土地使用权等的补偿。旧房的评估价值通常不包含土地出让金、装修设施及材料的价值、搬迁的合理损失费和原居民应可获得的适当救济补偿以及其他一些隐形损失等。但开发商兴建的商品房的销售价格，除土建成本外，通常包含了土地出让金、市政建设配套费、支付给原居民的补偿费、装修成本、经营成本及开发商期望得到的利润。

　　补偿标准是由城市房屋拆迁法规授权，当地房屋拆迁行政主管部门起草，城市人民政府批准颁布，专门用于房屋拆迁补偿的依据。补偿标准方面的问题主要有：一是补偿标准的规定太笼统，不利于实际操作和被拆迁人利益的保护;二是根据《条例》的规定，补偿金额是根据地方政府规定的评估标准，在此基础上由房地产评估机构作出最后的价格。这样可能会产生两方面的问题。一方面，政府定价和实际房价差距有可能过大。“与国外房屋拆迁补偿制度相比较，我国的补偿标准过低，补偿价格与市场价格相差甚远，造成了被拆迁人购房的经济负担”。另一方面，房地产的评估大都是拆迁人委托，被拆迁人基本丧失了对自己财产定价的权利，拆迁人对评估价格的确定方面更有主动权。在没有被拆迁人参与和监督的情况下，便利了拆迁人串通房地产评估机构做出不利于被拆迁人的评估结果。

　　(四) 拆迁及补偿程序不够健全

　　在“钉子户”事件的整个过程当中，户主、政府和开发商之间的摩擦频繁，纠纷不断，很多情况下就是程序不规范引起的，如拆迁公告没有及时张贴、没有在拆迁时效内拆迁、肆意断水断电影响户主生活、听证会就像走过场一样，并没有按照程序进行等。目前《城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁及补偿程序的规定有：第6 条“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”;第7 条第2 款“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查;经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证”;第8 条“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作”;第17条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县、人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全”等相关规定，但这些规定有许多不合理之处。主要有：缺少一套公众参与的协商机制，不能吸收公众意见，实现信息的交流与沟通;关于强制拆迁的规定存在着诸多问题，严重损害了被拆迁人的利益;城市拆迁补偿中，由于没有规定行政裁决的条件、程序和时限等程序规则，在实践中经常出现滥用行政裁决的问题。

　　四、我国城市房屋拆迁补偿制度的完善

　　(一) 从实体与程序上准确界定“公共利益”

　　我国2004 年宪法修正案明确实行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是行政补偿的前提。由于对公共利益缺乏认定的标准和程序，致使许多非公共利益的土地使用都有可能借“公共利益”的帽子谋求征用征收的可能性，对这类拆迁应进行严格审查，要论证能给城市带来多大的发展，给民众带来多大的利益。必要时召开听证会，由公众决定是否符合公共利益。因为“公共利益本身是一个开放的、发展的概念，试图通过立法文本严格界定其范围，一劳永逸地解决政府滥用征收权力的努力可能是徒劳的尝试。”这种状况下，通过法律程序来认定何为公共利益可能是更为明智的选择。尽管如此，立法依然可以在“公共利益”的认定方面有所作为，可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区的做法，以列举加概括的方法来加以界定。如梁慧星教授在《中国民法典草案建议稿》第25 条第1 款采纳了这种方式：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水地区保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。”尽管简单的规定有可能依然无法应对复杂的现实，但有一个大致的界限要好一些。在遇到争议的时候，召开听证会等形式将公共利益的判断交给民众，可极大缓解当前拆迁中存在的矛盾。对于不符合公共利益的商业开发只能以私法契约方式取得土地使用权，而对于公益拆迁可采取征用、征收方式取得土地使用权及房屋所有权。

　　(二) 丰富拆迁补偿方式，提高补偿标准

　　在补偿方式上就应以金钱补偿为主，以实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等方式为辅，从而最大限度弥补被拆迁人所受的损失，帮助其继续生活，且使生活水平不因房屋拆迁有所下降，保障被拆迁人的居住条件不受损害。以法律明确补偿的标准，包括确定计算补偿财产的日期、补偿财产计算的方法，从而最终确定对被拆迁人的补偿数额，并且该标准应当具有一定程度上的统一性，以避免弹性过大而导致的不可操作性。

　　完善拆迁评估争议处理机制对被拆迁人权益保护至关重要。就拆迁评估结果出现争议时应通过以下程序解决。被拆迁人对评估结果有异议时，首先可由拆迁主管部门责成拆迁人组织拆迁评估单位与被拆迁人的对话会，由评估机构详细介绍评估的依据、采用的方法、考虑的因素、计算过程和结果产生的依据等。如评估机构说明后被拆迁人对评估结果仍有异议的，被拆迁人可以委托其他具备资质的评估机构重新评估，如两个评估单位的评估结果超过规定的误差范围，或两个评估单位的评估结果虽在规定的误差范围之内，但被拆迁人仍不满意的，则由拆迁主管部门组织由拆迁人、被拆迁人、有关专家及各界代表参加的听证会，由两个评估机构进行答辩，由专家组对估价结果是否合理进行鉴定。为此，应建立相应的拆迁评估委员会和拆迁评估专家库，拆迁评估委员会由拆迁评估专家库随机产生，对拆迁评估进行技术指导和异议鉴定，另外还要建立专家回避制度等配套制度。

　　(三) 明确政府在拆迁补偿中的角色定位

　　房屋拆迁向来都是政府在城市规划与建设工作中的重要内容。当前拆迁工作中的协调管理仍须政府这一重要角色的参与，并且政府在拆迁中的角色定位直接关系到整个城市建设成果的最终取得。因此，政府在城市拆迁中的角色应予以正视和关注。

　　城市房屋拆迁的本质是政府根据公共利益的需要，向土地使用权人收回土地使用权，自用或者出让给其他开发商与所有者的法律行为。政府作为国有土地的管理者与所有者直接参与城市房屋拆迁补偿活动，或者委托开发商拆迁，由于涉及到自身的利益，很难真正做到公正。面对政府、开发商或者拆迁公司，处于弱势地位的被拆迁人不可能进行公平的讨价还价。因此，关键问题是政府应该认清自己在拆迁过程中的位置，主要职责应该侧重于规划管理和审批，而不应过多地介入拆迁人与被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程;要从执行过程中脱离出来，按照市场经济的规律办事，转变相关部门职能，从拆迁的管理者与执行者转变为拆迁事务的管理者。总的来说，政府在城市拆迁中的角色具有多元性。从不同的视角看，政府扮演着不同的身份角色：人民利益的保护者、公私利益的协调者、社会秩序的维护者、拆迁规划的指导者以及依法拆迁的监督者。但整个角色的根本立足点是人民的切身利益，所有角色都应该且必须围绕这一根本点来进行定位。

　　(四) 完善司法救济程序

　　“无救济则无权利”，一套健全和有效的救济程序，对保障拆迁当事人的合法权益作用巨大。但我国规定在《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中的救济程序并不能达到上述要求，需要从以下方面予以完善。

　　1. 删除《城市房屋拆迁管理条例》第16 条有关诉讼期间不停止拆迁执行的规定。《行政诉讼法》第44条明确规定诉讼期间不停止具体行政行为执行的例外情形有： (1) 被告认为需要停止执行的; (2) 原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的; (3) 法律、法规规定停止执行的。而《城市房屋拆迁管理条例》第16 条将拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房作为不停止拆迁执行的无例外条件，这对下位法来说是不妥当的。

　　2. 修改《城市房屋拆迁管理条例》第16 条有关拆迁当事人之间无法达成拆迁补偿安置协议可由房屋拆迁管理部门(同级人民政府) 裁决的规定。关于拆迁补偿安置协议的性质，有行政合同和民事合同两种观点，我们同意后者。而第16 条将该裁决设计为行政裁决，则当事人如果不服将必须提起行政诉讼或行政复议，将使被拆迁人纠纷解决成本无端增加。事实上，之所以有这样的规定，主要是城市建设追求效率所致。在拆迁当事人双方就补偿安置事宜久议不决时，由一个行政部门作出一个权威性的裁决，以尽快促成补偿安置协议的订立，但效率的追求不能以被拆迁人的利益牺牲为代价。建议将拆迁当事人双方达不成补偿安置协议的救济方式修改为提起仲裁或者民事诉讼。