香港土地争议裁判制度的启示

　　2006年以来，国土资源部大力推行征地补偿安置争议协调裁决制度，积极引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地补偿安置争议。香港征地补偿纠纷的解决机制，一方面极大地尊重被征地者的权益，充分发挥协商机制达成补偿协议;另一方面也肯定司法机构终局裁决的法律效力，保障征地行为的强制力，在实践中产生了良好效果，值得我们学习和借鉴。结合香港经验，笔者就完善征地补偿安置争议协调裁决制度提出几点政策建议：

　　健全政府与被征地农民的协商机制。香港政府在征地时，遵循先买后征的原则。如果政府通过谈判的方式取得了土地使用权，就不再启动强制征地程序。只有在政府未能与土地使用权人或业主就自愿交回土地达成协议时，才依照有关法律规定进行强制收地。在进入强制征地的程序后，政府也会就补偿数额多次与土地权利人协商。为了尽量减少政府的收地行为给土地权利人带来的不利影响，政府在法定补据不同情况对土地权利人给予各种特惠补贴，促使政府与土地权利人就补偿数额达成协议。而内地的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》虽然确立了“两公告一登记”的程序，但征地补偿安置方案主要是由市、县人民政府或者土地管理部门单方面拟订的，缺乏与被征地的农村集体组织或者农民的沟通和协调，给征地补偿安置留下了争议隐患。为此，建议在征地程序中增设征地协议的环节，即市、县人民政府或者土地管理部门在拟订征地补偿安置方案时，要尽可能地与被征地的农村集体经济组织和农民进行协商，经协商达成一致意见的，签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议对双方都具有法律约束力。有征地补偿安置协议的，简化征地审批程序。经协商不能达成征地补偿安置协议的，报上级政府进行征地范围审批，并告知被征地的农村集体经济组织或者农民有申请听证的权利。被征地人申请听证的，应当依法组织听证，并将听证笔录作为审批征地范围的重要依据。

　　强化裁定机构的中立性和独立性。香港土地审裁处是依法设立的专业司法机构，专门负责处理因收地等原因引起的补偿争议，依法独立行使审判权，不受政府的左右和干涉。香港的土地争议裁判制度运作以来，一直都没有重大问题，最重要的是法院与行政机构完全独立，土地的业主也信任法院公正办事。而内地的征地补偿安置争议主要是在政府内部通过上级监督下级的机制来解决争议。为了确保裁决的公信力，应当进一步强化裁决机构的独立性和中立性。对于由国务院批准征地的案件，其征地补偿安置争议可由土地总督察行使裁决权。各省、自治区、直辖市也可根据本地区的实际情况，探索建立土地法庭，专门受理征地补偿安置争议，切实保护被征地农民的合法权益。

　　建立征地补偿安置争议裁决的终局裁决制度。由于征地行为具有国家强制力，征地行为不以达成补偿协议作为生效要件。为了切实保障土地权利人不受政府征地行为的影响或者将这种不利影响减少到最低程度，香港土地审裁处对征地补偿数额的裁决为终局裁决，且补偿数额不设上限。而内地的《土地管理法实施条例》没有明确裁决决定的效力，根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的有关规定，当事人对裁决决定不服的，仍然可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，使裁决决定的法律效力长期处于不确定的状态，既影响了政府征地行为的顺利实施，也不利于保护被征地农民的合法权益。为此，建议进一步明确裁决决定的法律效力为终局裁决，当事人不服补偿安置方案的，既可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以选择由批准征地的机关进行裁决。选择裁决的，裁决机关作出的裁决决定就具有最终的法律效力，当事人不得申请行政复议或者提起行政诉讼。