关于征地拆迁稳定工作情况及对策

　　一、我区征地拆迁中不稳定因素的主要特点

　　随着我区旧城改造和新城建设的步伐进一步加快，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，范围越来越广，围绕着土地征用产生的纠纷也越来越多，在城市表现为城市拆迁，在农村表现为土地征用，而无论是拆迁还是征用都涉及到保护当事人合法权益，对当事人进行合理补偿的问题。房屋和土地是城乡居民的生存之本，处理不好就会激化矛盾，影响社会稳定和发展的大局。近年来，我区因征地拆迁而引发的群体上访呈上升势头，成为影响社会稳定的一个重要因素。其主要特点：一是规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级上访，在社会上造成较大的负面影响。二是行为容易过激，事态难以控制。个别群众情绪偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路堵门，并造成众多的围观者，使事态扩大，给处置工作带来难度。三是有一定的人为操纵和组织倾向。从我区今年发生的几起较大规模群体性事件来看，多数属于有组织的人为操纵，极少数人为了个人私利，统一口径，明确分工，造谣生事，挑动群众盲目参与。四是思想重视不够，解决问题办法不多。有的同志在拆迁过程中对维护社会稳定的重要性认识不足，因而在思想上出现了偏差，片面强调加快进度，忽略了超前做好社会稳定工作，对做好被拆迁人思想工作研究不够，思考不深，办法不多，工作质量不高，驾驭全局的能力不强，对矛盾纠纷排查不力，在事件初露端倪时缺乏敏感性，得过且过，或一推了之，导致矛盾激化。在拆迁实施过程中，工作方法简单粗暴，对一些重点户有畏难情绪，不敢管、不想管，使问题久拖不决，引发上访。另外，因拆迁遗留问题引发信访重复率高，老信访户缠访情况突出，有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。

　　二、征地拆迁中不稳定因素的成因分析

　　1、法律滞后。随着近年来城市建设的迅猛发展，各级政府对推进城市化工作力度逐年加大，新城建设和旧城改造的规模急剧扩大，围绕着土地占用产生的矛盾也越来越多，由此而带来一系列法律问题。但我国目前还没有拆迁法，国务院在2001年6月6日第40次常务会议上通过了《城市房屋拆迁管理条例》，并于2001年11月1日正式实施。2001年12月，我市依据国务院和省《城市房屋拆迁管理条例》，遵循“等价有偿”的原则，制定了《南京市城市房地产拆迁管理法》，即市政府203号令，对拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但在这个文件实施之后，国务院和省条例又作了修订，而我市未作相应修订，使203号令存在着与国务院和省条例不相衔接的地方。

　　2、政策法规与现实脱节。一是拆迁补偿标准与实际的房地产市场价格脱节。随着城市建设快速发展，拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨，政策法规未能依据房地产市场发展情况及时调整，仍旧把过去划定的土地级别作为区位补偿的依据，使补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断拉大。二是补偿政策与现实问题脱节。旧城改造拆迁中涉及历史遗留的无证照房屋的所占比重越来越大，对无证照房屋的补偿，没有政策依据，拆迁主管部门不能视为有证房屋补偿，其实际补偿与有证房屋差距较大。三是货币补偿与弱势群体无钱购房的现实脱节。弱势群体家庭拆迁后无力购房主要有以下两种情形：一种是一证多户的被拆迁居民不能享受不足5万补5万的最低保障政策，同时也不符合申请经济适用房的条件;第二种是获得拆迁补偿款10-15万的被拆迁居民，既不符合申请经济适用房的条件，也因收入低、人口多等原因无经济能力购房。四是劳动就业、学生入学政策与现实脱节。在劳动就业方面，现行政策是征地拆迁农民转为居民，领取了劳动力安置费，就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动力市场。同时，这部分人员进入城市以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难。在学生入学方面，各区对本辖区范围内的学生上学有免缴有关费用的优惠政策，拆迁户子女原来学校和新购房学校所在地往往不一致，对学生入学有不同的规定，被拆迁人在购房期间，因办理户口和房产证需要一段时间，这期间拆迁户子女入学就成问题，且其子女上学必须交纳一定的赞助费或借读费用。

　　3、政府的职能转变滞后。政府直接组织城市房屋拆迁、利用行政手段调节拆迁当事人的民事关系，已不适应依法治国、转变政府职能和市场经济的客观要求。对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来，政府及拆迁主管部门主要职责应该是制定评估规则、公布市场信息、调解拆迁纠纷等。如拆迁补偿价格的确定，本属于拆迁人与被拆迁人之间的民事行为，政府用土地基准价加房屋重置价确定统一的补偿标准，一旦补偿标准不能较好地反映市场价格，要么拆迁人不满意，要么被拆迁人不满意，如遇到被拆迁人不满意时，所有的责任都推到政府身上，造成群众与政府的矛盾。

　　4、行政行为不规范。一是强制拆迁没有法律依据。我国《立法法》规定，涉及民事基本权利只能由基本法律来调整，而基本法律只能由全国人大及其常务委员会来制定。《合同法》规定，任何民事合同的订立，都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成合同的一致意见，任何组织和个人不得干预或者强迫他人制定合同。但目前的相关规定是，当拆迁人和被拆迁人在不能达成协议时，交由政府裁决，裁决的结果往往就是“强制执行”。这种由行政强制力来干预民事合同的订立过程，调整民事权益的做法不符合《合同法》的有关规定。二是政府拆迁部门过于追求效率而忽视了程序的正当性。三是具体操作程序不够公开透明，有的将市政建设的规划用作商业开发。四是标准不够统一。表现为拆迁奖励标准不一，不同项目、不同户籍性质等补偿标准参差不齐，有的差距极大，造成群众互相攀比。如公共事业征地(市政建设征地拆迁)劳力安置费最高2.8万元，非公共事业征地(开发建设征地拆迁)劳力安置费最高4 万元。五是政府及其管理部门法制观念淡漠，不依法拆迁，不依法补偿安置。一些拆迁管理工作人员不是耐心细致地向被拆迁人解释政策、做思想工作，帮助群众解决实际困难，而是方法简单、作风粗暴、态度蛮横，群众十分反感，使简单的问题复杂化，激化矛盾。

　　5、公民的权利没有得到充分的体现。城市建设与人民群众的利益息息相关,城市的主体应当是城市有选举权的公民，他们有权利通过多种渠道对城市建设与管理提出建议和意见，也有权利参与城市规划和管理。但是，在城市改造建设中处于主体地位的人民群众，对城市的远景规划、新城建设、旧城改造、道路拓宽、历史遗产保护、城市生态环境改善等重大决策没有知情权;在城市的规划设计和修缮方面由政府直接操作，开发商具体实施，市民没有参与权;政府未经住地居民的同意就将土地使用权转让给开发商，在房屋拆迁补偿方式和补偿标准上由政府确定，公民没有自主权。

　　6、少数被拆迁群众依法维权意识淡薄。少数群众在拆迁中遇到利益冲突时，不是通过法律途径解决，而是通过群体、越级上访，采取堵门、堵路等方法，阻挠机关正常办公，制造扩大影响，向政府施加压力。也有极少数人通过拆迁，漫天要价。

　　三、关于做好征地拆迁工作的对策建议

　　征地拆迁是城市建设和发展中一项政策性、群众性都很强的工作，必须按照“三个代表”的要求，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为拆迁工作的出发点和归宿，坚持依法行政，坚持执法为民，坚持用发展的办法解决问题，推进征地拆迁工作逐步迈上法制化、规范化的轨道。

　　(一)深化依法治理，推进依法拆迁

　　1、修改完善拆迁政策法规。应依据国家和省有关法律法规，结合城市发展实际，应立即修订《城市房屋拆迁管理办法》，为房屋拆迁工作提供更科学的依据，使拆迁管理各项工作做到有法可依、有章可循，为拆迁管理工作的顺利开展、依法实施打下坚实基础。

　　2、进一步转变政府职能。改革政府管理模式，建立和完善房屋拆迁监管体系，划清拆迁政策的制定者、监管者以及拆迁人的职能，明确政府及拆迁主管部门的主要职责是制定评估规则、公布市场信息、调解拆迁纠纷等。对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项，政府不再参与。严格依法行政，实现拆迁管理方式从注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的根本性转变，推进拆迁管理工作的法制化。

　　3、建立和完善拆迁补偿评估体系。按市场价值规律，依据市场估价的原则，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构等因素，对被拆迁房屋的房地产市场价格进行公开评定估算，将评估结果作为拆迁人与被拆迁人协商被拆迁房屋的补偿金额的依据。

　　4、公开透明、规范操作，维护征地拆迁工作的公正性。要公开拆迁许可证审批程序、拆迁管理收费标准以及拆迁投诉渠道，对拆迁项目要规范管理，建立动态档案，进行全程跟踪服务和监督。结合整顿和规范房地产市场秩序的要求，加强征地拆迁工作的执法检查，对在检查中发现的问题，严格依法处理，维护征地拆迁工作的合法性、公正性。

　　5、要完善行政执法监督制度，强化行政执法监督。依法行政先要依法治权，房屋拆迁管理部门及其工作人员要正确行使权力，防止滥用权力。房屋拆迁管理部门及其工作人员要自觉接受人大监督、群众监督、及司法机关依据行政诉讼法实施的监督;同时，要大力加强和完善行政系统内部层级监督和政纪、审计、财政等专项监督。房屋拆迁管理部门要建立健全行政审批责任追究制度、执法人员资格认证制度、行政执法公示制度和错案责任追究制度。

　　6、调整工作方法。随着社会主义市场经济体制的不断完善、城市住房制度改革的不断深化，城市建设的思路、方式，城市房屋的供应方式、所有制结构等均发生了根本性变化。社会化、商品化、市场化已经成为城镇住房供应的主导方式。城市建设已由追求建设速度和效率转向以环境、生态建设与速度并重的发展阶段;房屋拆迁已由拆除公有房产、单位房产为主转向拆除私有房产为主;拆迁补偿由实物补偿为主转向货币补偿为主，拆迁的补偿标准已由房屋重置价结合成新补偿转向以房地产市场评估价进行补偿。所有这些变化，都要求政府管理部门切实转变工作思路、改进工作作风、调整工作方法，以便更好地适应新形势对拆迁工作的要求。

　　7、规范行政执法行为。城市房屋拆迁管理是一项非常严肃的行政执法行为，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。拆迁管理工作要在健全完善各项法规政策的基础上，坚持依法行政、严格管理，使执法的每一个环节包括执法主体、执法程序、执法文书、行政处罚等都完全合法。

　　(二)坚持舆论先导，做好征地拆迁中的法制宣传工作

　　深入开展法制宣传，使群众知法懂法是做好拆迁工作的基础。因此，要通过各种手段加大拆迁宣传力度，让群众了解拆迁政策，既能支持城市建设，又能依法保障自己的合法权益。在实施拆迁之前，要把政策规定向群众进行反复的宣传解释。努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使被拆迁人主动地配合拆迁工作。在拆迁实施的过程中，对群众反映的困难要尽最大努力帮助解决。对群众的合法权益要坚决予以维护，对合情、合理但不一定符合政策的要求，根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理，尽可能地减少强拆。对拆迁中的困难户更要千方百计解决他们的实际生活困难。通过扎实的思想政治工作，说服群众、教育群众，争取大多数群众的支持，使得干群之间、党群之间少一点误会、多一些理解;少一点隔阂、多一些融洽;少一点矛盾、多一些团结，努力营造一个良好的拆迁工作氛围。

　　组织拆迁工作人员法律知识培训，坚持拆迁工作人员业务培训和持证上岗制度，每年分期分批组织拆迁工人员学习拆迁政策，交流工作经验，研究工作难题，同时进行职业道德和行业纪律教育，着力提高他们的业务能力和思想素质，对法律知识培训考核合格的工作人员发给其《拆迁工作人员资格证书》，禁止无证者从事拆迁工作。

　　(三)发挥职能优势，为城市改造建设提供法律服务

　　1、进一步发挥政府法律顾问团的作用。对城市改造建设涉及的法律问题以及与法律有关的行政文件、文书，提供法律咨询和建议并起草、审查有关文件、文书等法律服务。

　　2、为房地产开发企业配备法律顾问。房地产开发企业在城市改造建设中具体承担着拆迁开发建设任务，为房地产开发企业配备法律顾问，参与建设过程中各种协议、合同的订立，协调各种法律关系，排解各种纠纷。

　　3、为城市改造建设中的房屋所有权单位或个人担任专项事务法律顾问。对房屋产权人在拆迁和安置补偿中的谈判、协商、签约、履行的过程中的具体事务提供法律服务。

　　4、开展公证法律服务。对拆迁中的公开办事的内容、房屋拆迁协议、安置房的平面图及安置补偿结果等内容进行公证，对产权有争议，有纠纷或一时不能确权的房屋以及强制执行拆迁的必须在执行过程中进行证据保全公证，依法保护拆迁人和被拆迁人的合法权益。

　　5、扩大法律援助面，维护弱势群体合法利益。在拆迁中开发商和被拆迁人地位是平等的，但事实上，动迁群众往往处于弱势地位。扩大法律援助面，将处于弱势地位的动迁群众作为援助对象，通过法律手段来维护被拆迁人的合法利益，规范房产开发商和动拆迁公司的行为，建立正常的拆迁秩序。

　　(四)严格执行纠纷排查责任制，积极化解城市房屋拆迁工作中的各类矛盾

　　城市房屋拆迁工作涉及千家万户的切身利益.长期积累、沉淀的矛盾和问题遇有拆迁时，往往集中暴露出来，容易引发各种纠纷和上访，处理不当，必然影响社会稳定的大局。因此，凡涉及房屋拆迁的纠纷问题，各级调解组织的主要负责人都要以高度的政治责任感，切实做好拆迁纠纷工作，及时化解矛盾，维护地区稳定。

　　1、认真排查、梳理拆迁中的不稳定因素。组织专门力量，对拆迁项目，包括有历史遗留问题的拆迁项目，正在进行和将要进行的拆迁项目，集中进行排查，对可能发生群体上访和围堵党政机关、阻断交通等的拆迁项目，要重点排查，力争从最基层和源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况明、底数清。对排查出的问题和隐患，主动与拆迁主管部门及拆迁单位沟通情况，逐一分析原因，研究化解对策。

　　2、及时化解矛盾。对已经发生的以及排查出来的矛盾和问题，按照“属地管理”、“谁主管、谁负责”的原则，制定工作方案，排出时间表，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态。同时，要制定稳定工作应急预案，一旦发生拆迁群体性事件，及时采取有效措施，依法妥善处理。

　　3、切实落实纠纷调处工作责任制。按照“分级负责、归口管理”的原则，切实加强对调处工作的领导，明确专人负责，一级抓一级，层层抓落实，对于影响社会稳定的重大拆迁纠纷问题，有关单位的“一把手”要亲自负责、亲自到场、亲自协调、亲自处理、亲自督查。对于重大疑难纠纷，协调有关部门组织专门力量，加大对矛盾纠纷的排查调处力度，维护社会稳定。

　　4、努力提高调解员的素质。一是加强学习。定期组织调解人员学习党的各项方针政策，学习征地拆迁相关法律及业务知识，以提高他们的思想素质和业务能力。二是进行典型剖析。运用征地拆迁中矛盾纠纷调处的正反两方面的典型事例，深入具体地分析，从中把握经验教训，学会用正确的方法调处矛盾纠纷。三是适时研讨。不断研究探索新形势下处理解决各类新情况新问题的办法。