修宪背景下的城市房屋拆迁若干问题

　　近些年城市房屋拆迁中暴露出很多问题，引起了社会广泛的关注。此次宪法修改给了人们认真检视和解决这些问题的良机。在宪法修改之后，城市房屋拆迁应当注意对公民私有财产权的保护，准确界定和衡量公共利益，给予公民充分及时有效的行政补偿，同时运用适当合理的拆迁行为对公民的人权加以尊重和保护。因此，认真检视我国城市房屋拆迁中存在的问题并对之作出适当的回应，已是我们无法回避的重要话题。

　　一、私有财产权：谁动了我的奶酪?

　　对于中国绝大多数的老百姓而言，房子是他们一生为之奋斗的目标，是他们安身立命的港湾;房子不仅是他们最重要的私人财产，也是他们保护自己人身安全乃至其他人权的重要载体。可以说，房子就是他们的奶酪，谁都不可以随便去动它。然而今天的城市房屋拆迁中的被拆迁人在处理自己最根本的财产权——房屋时却不得不面对来自政府行政权力的干预。政府通过发放拆迁许可、单方确定补偿价格和进行裁决甚至直接强制等手段损害了被拆迁人最根本的财产权。政府强行干预的必然后果就是造成拆迁人的力量和利益远远大于被拆迁人的严重失衡状态，并进一步引发严重的拆迁纠纷。此外，我们不能不提及以往为人们所忽视的一个重要思想，即在市场经济体制下，财产的所有权和使用权是可以分离的。不能把财产权仅仅理解为对财产的所有权。对财产的使用权也属于财产权的范畴。公民合法取得的对财产的使用权，也应该受到宪法和法律的保护[1]。合法取得的土地使用权应当属于公民的财产权并受到相应的保护。但让我们感到遗憾的是，在我国长期以来土地公有制的影响下，国务院房屋拆迁管理条例和各地城市房屋拆迁实施办法中房屋拆迁补偿的范围是被拆除房屋及附属物，而对其所占土地使用权未作规定。众所周知的是，拆迁的真正目的就是要取得房屋及其附属物下的土地使用权，并非房屋本身。相当一部分拆迁户在取得自身房屋土地使用权的同时已经支付了相应代价。同时土地作为一种不可再生的资源，经过一段时期的开发，土地的价值已升高，且被拆迁地点一般地势较好，城市土地级差产生的效益也非常显著。由此，土地使用权不予补偿显然是对公民财产权的侵犯，同时也不利于培育发展市场经济所需的公平合理之竞争秩序。

　　这次修宪非常引人关注的，也是关系到每个人切身利益的，就是把保护私有财产权写进宪法。我国宪法已把“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”明确载入其中，从而使公民私有财产权保护制度在我国宪法中得以确立。“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，古典经济学家已经看到，如果一个人无法控制和支配自己的财产，他就不愿意去积极创造和积累财富，而社会就没有充足的财富积累，就不会发展。宪法的规范对公共权力有一种防范性质，财产权排斥的第一个对象就是公共权力，从18世纪中叶英国首相所说的：穷人的茅舍，“风能进，雨能进，国王不能进”，到德国司法史上著名的磨坊主诉威廉一世案无不体现了这一点。私有财产权先于国家权力而先验地存在，它是国家秩序和国家财产的一种来源，而不是一个结果。伴随着这种观点，财产权的表现形式就是允许人们自由进行利益追逐和交换，这是人类社会发展最为长久和有效的动力。“自利的本性鼓励每个人尽量用最低的成本生产出最高质量的产品到市场上去交易，结果个人受益，大家受益……每个人的财产权是一个文明的、正义的、自由与繁荣的社会最为关键的组成部分。”[2]因此，财产权得不到有效保护，对于个体来说谈不上真正的自由;对于整个社会来说，也缺乏长期动力。中国社会主义市场经济体制的确立就已经开始鼓励人们用市场的手段和方式追逐财产和利益了。一个人让出自己的住宅，应该是一般性质的谈判和诉讼的结果，应该是市场主体自由交易的结果，无论对方是政府还是开发商。从事房地产开发的开发商需要拆除旧有城市房屋应当通过市场方式予以解决，而实际上这也只能是开发商与居民之间的自愿选择才能达到的利益平衡。即使是出于旧城改造、城市基础设施建设等非商业开发的考虑需要拆除旧有城市房屋，市场经济条件下，政府处理其与公民之间的关系也应该首先选取市场手段，如果市场手段无法解决，政府才能采取带有强制性质的行政手段如拆迁许可方式。但愿私有财产权入宪能够唤起政府、社会对公民私有财产权的高度重视，政府在城市房屋拆迁中的职能将得以重新界定，将应当由市场和社会中介组织自行解决的事务回归市场和社会中介组织本身解决，得以实现“行政的归行政，市场的归市场”。由此，作为公民最基本财产权的房屋才会得到真正的保护。

　　二、公共利益：走入歧途亦或陷进迷途

　　这次修宪强调对公民私有财产权的保护将使政府在城市房屋拆迁中的角色受到很大的约束和限制，但此次修宪同样规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而这也使得政府并未完全被排除出城市房屋拆迁的过程。不可否认的是，在国际上，各国政府征地、居民必须动迁也是非常普遍的。随着现代城市发展以及国家建设的需要，适当的情况下为了公共利益的需要对公民的房屋进行拆迁是必要的。因此，新修订的宪法作出上述规定也是值得肯定的。但需要注意的是，该规定中有关“公共利益”的表述仍值得我们深入研究。因为在以往，几乎每个地方房屋拆迁所依据的行政规划总是明文标示：“基于公共利益的需要或为了国家、地方建设的需要”，公共利益已然成为触及公民个人利益的城市房屋拆迁行为的最好理由。而在笔者看来，这种理由已经弥漫了口号化和形式化的浓重色彩，公共利益的理解和运用在拆迁实践中正逐渐走入歧途或陷进迷途。走入歧途是因为公共利益演化为商业利益、政府利益甚至于政府官员的私人利益，并由此成为目前引发拆迁矛盾的一大问题。开发商与行政权力结合，以公共利益之名暗渡商业利益早已不是新闻，一些地方政府及其主要官员不顾广大拆迁户的实际生活境遇大搞“形象工程”、“政绩工程”也已司空见惯，而一大批政府官员随着一个个拆迁工程的结束而锒铛入狱的现象更是充斥着我们的视线，可是这一切无不是躲在“公共利益”这个美丽得让人无法抵制的口号下进行的。陷进迷途则是因为在实践中的确有很多地方政府是基于为民造福、实现公共利益这一主导思想进行相关拆迁工作的，但由于行政思维的落后、工作方式的不当，譬如许多地方政府在进行城市规划等重大决策时很少注重公民的参与，不能广泛听取群众的意见和建议，从而使得一些工程本来是想为人民办实事的，却由于决策失误甚至错误而影响了人民群众的利益。此外，一些地方政府认为为了实现公共利益可以牺牲拆迁户的个人利益，而与之签订明显不公平的拆迁协议，这也不能不说是对公共利益的误解。

　　结合当前拆迁中存在的这些问题，我们必须对宪法中所言及的“公共利益”有一个正确的认识。公共利益并不是抽象的概念，它是由具体的个人利益组合而成的，能为不特定的多数人所享有的利益。它应该同时具备必要而不可缺少性、非营利性和共同福利性。具体到城市房屋拆迁，首先，对公共利益必要而不可缺少性的考量不仅有利于防止“形象工程”、“政绩工程”的产生，也有利于政府更新行政思维、进行科学决策，规范政府的不理性投资行为。其次，严格执行公共利益非营利性的标准将有利于防止商业利益、地方利益渗透以及官员腐败的滋生。其实，在大多实行土地私有制的国家和地区，其土地征购制度与我国房屋拆迁制度有类似之处，如德国的《建设法典》，我国香港地区的《收回官地条例》，台湾地区的《土地法》皆明确规定，政府征地只限于公益之项目之需，且是否属于公益性征地的标准为：非以营利为目的[3]。最后，公共利益的共同福利性也许会提醒我们的政府，公共利益的实现不能以个人利益的被侵害为代价，如果广大市民没能从城市房屋拆迁中获益，甚至贫困化程度进一步加深，加剧政府与人民群众的对立，那么所谓公共利益的实现对“为人民服务”的政府来说，不能不说是一种讽刺。总而言之，公共利益必须真正福佑最广大民众的利益，而这样的理解在一定程度上也与本次修宪中的另一大内容即“三个代表”入宪有所呼应。

　　三、行政补偿：宪法基础薄弱与制度缺失

　　在国际上，普遍的规定是：在因政府建设发展的大众需要而征地的情况下，居民必须为大局作出让步，但是政府必须提出需要征地的足够理由及不低于市场价格的足够补偿。美国宪法第五修正案明确指出：“在没有合理的赔偿下，政府无权征收个人地产和财产”。修宪前的我国宪法第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，但没有补偿的规定。不难看出，过去我国行政补偿的宪法基础是薄弱的。与对行政补偿重视不足相对应的是，各地拆迁实践中最令人揪心的现象就是由于拆迁而引发了很多纠纷、争执、矛盾、诉讼以及不断报道的自焚、跳河乃至不少影响社会稳定的群体事件，而其产生的根源就在于“补偿”二字。目前拆迁行政补偿中存在着不少的问题。首先，行政补偿的费用和标准偏低。由于公共利益的被曲解，商业利益、政府利益甚至官员私人利益的掺杂，许多拆迁户只能得到过低的甚至象征性的补偿。其次，行政补偿的范围偏小。目前我国城市房屋拆迁补偿基本上只限于财产权补偿，而财产权补偿中也只限于直接损失的补偿。根据国务院房屋拆迁管理条例和各地城市房屋拆迁实施办法，房屋拆迁补偿的范围是被拆除的房屋及附属物。事实上，广大拆迁户在拆迁过程中失去的不仅是房屋，他们的生活、工作也都受到了不同程度的损害，更为重要的是，他们失去了曾经为之付出代价的土地使用权，而这些在以往的拆迁行政补偿中都未得到相应补偿。最后，行政补偿的方式偏少。目前我国的拆迁行政补偿基本上是以金钱补偿为主，辅之适当的实物补偿，而这对于那些以自己的房屋为生(如部分城市居民以出租自己的房屋为生)，那些因自己居住环境的改变而不得不寻求新的工作、增加就业成本的居民来说，都无法从简单的金钱补偿中解决今后遇到的实际困难，创造新的生存和发展的空间。因此可以说，行政补偿问题是引发拆迁矛盾的最大问题，只有对行政补偿问题给予充分的重新认识，拆迁中的很多问题才有可能迎刃而解。

　　令人欣慰的是，本次修宪明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”及“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由此我们认为，国家和政府已经发现和认识到行政补偿在我国立法体系中的缺失，并充实了我国行政补偿制度的宪法基础;同时，此次行政补偿宪法基础的确立将有力地推动中央和地方各级政府对行政补偿问题的高度重视，构建完善的行政补偿制度，切实保障拆迁户的实际利益。但是，笔者仍然要加以阐明的是，宪法简单规定要补偿，而对补偿本身没有一个明确的界定，毕竟我国宪法不具有直接的效力，因此，制定一部让老百姓对自己利益有所预期与安排的《行政补偿法》就显得至关重要。奥地利经济学家哈耶克早就提出：“政府在一切行动中都应受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况下会怎样使用它的权力，并根据对此的了解来计划他自己的个人事务。”[4]由此看来，针对我国目前诸如城市房屋拆迁等一系列社会现象中出现的行政补偿问题，明确一下或者专门制定一个国家对公民的私有财产进行行政补偿的规则，是十分必要的。

　　四、人权保护：不该漠视的内容

　　随着中国社会现代化进程的加快以及与国际社会的接轨，我国的人权保障事业也得到了一定的发展。但是我们仍然看到，在城市房屋拆迁过程中，许多公民的人权遭受着严重的侵袭与伤害，尊重和保护人权已经逐渐被拆迁行为所漠视和遗忘。首先，私有财产权是公民最重要的基本人权之一，此次修宪明确对私有财产权的保护也使得公民的财产权由民事权利上升为宪法权利，从一般权利上升为基本人权。但就是这样的基本人权在以往的拆迁过程中却遭到了来自行政权力的侵害和剥夺，拆迁户基本上无法将自己的财产按照自己的意愿进行正常的市场交易，却在强迫与专横之下丧失了平等对话的权利。其次，随着城市房屋拆迁在各地如火如荼地进行，越来越多的居民不得不离开自己便利生活的居所，甚至失去了工作和赖以生存的生活来源，而现行拆迁补偿制度的不健全使得他们无法就自己的生存和就业机会得到合理的补偿，他们的生存权、工作权正在悄然地被夺走。再次，在很多没有广大市民参与决策的城市规划中，愈来愈多的生态环境、文物古迹正遭到前所未有的破坏，而许多拆迁户本人的居住环境也发生了翻天覆地的变化，这在一定程度上都使得他们所应享有的环境权受到不同程度的侵犯。最后，也是最为我们所心痛的，就是一些公民甚至在城市房屋拆迁中失去了健康和生命。在2003年12月31日建设部通报的六起违规拆迁典型案例中，就有两起是关于暴力拆迁的。一起为内蒙古自治区呼和浩特市城乡建设拆迁公司强制拆迁砍断户主双腿，另一起为北京市万柳房地产开发有限责任公司深夜将一户居民蒙眼堵嘴捆绑到门外，用推土机直接把房屋推倒[5]。近几年各地层出不穷、愈演愈烈的野蛮征地、拆迁甚至通过具有黑社会性质的组织暴力征地、拆迁，使得公民的生命权在血和泪的流淌中一次次被践踏。

　　一个现代文明城市的发展史，难道一定就要以不文明的甚至是野蛮的方式完成一些文明要素的“原始积累”么?一个地域的繁荣就一定要以一部分人的血泪甚至生命为代价?不，这绝不是我们的国家和人民允许的方式!此次修宪增加“国家尊重和保障人权”，这就深刻地说明了我们的党和国家是不允许也无法容忍任何拆迁是以牺牲和侵犯公民的人权作为代价的。尊重和保障人权是党和国家的一贯主张，在宪法中作出宣示，有利于加强对公民基本权利的保护。另一方面，也将增强整个社会对公民权利的尊重和保护，将使尊重人权、保障人权成为国家机构的基本工作准则，从观念到制度，以及立法的指导思想，都随之改变。城市化是不可阻挡的时代趋势，城市房屋拆迁中的矛盾也就成为不容回避的社会问题。是让矛盾不断激化、暴力拆迁的悲剧继续上演，从而危及社会安定，还是与时俱进，更新行政工作思维，引进科学、人性的复合运行机制，实现社会、政府、公众的三赢局面，此次以人为本的修宪无疑已经给出了明确的答案。相信我们的各级政府能够用合理的方式进行城市房屋拆迁，用理性负责的态度创建现代文明城市，让暴力拆迁行为在日后的城市房屋拆迁中永远销声匿迹，让每个公民的人权都能得到真正的尊重和保护。

　　五、结语：一场尚未成功的革命

　　宪法的修改在很大程度上将促成城市房屋拆迁的法治化，但如果将推进城市房屋拆迁法治化看作是一场革命，那么这场革命仍未取得成功。例如学界和媒体一直呼吁的违宪审查机制尚未建立，而这也使得我国城市房屋拆迁中存在的问题不会得到彻底的根除。首先，即便此次未将公民的私有财产权纳入宪法保护的范围，《宪法》第十三条业已明文规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”;第三十九条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查和非法侵入公民的住宅。”因此违背公民意愿的拆迁显然侵犯了公民的宪法权利。其次，按照《立法法》第八条规定，涉及民事基本权利即财产权利只能由基本法律调整。而拆迁往往涉及到一个城市成千上万户居民、千万人民的财产权利将被如何处置的问题，由地方独自制定规章或者相关行政管理部门单方面决定公民最基本的民事权利过于草率。最后，拆迁人和被拆迁人是两个平等的民事主体，他们之间就拆迁补偿达成协议，是两个平等民事主体之间的民事行为，当不能达成协议时，应由人民法院裁决，而现行的“拆迁条例”规定，由政府裁决，这等于说是行政权强制干涉两个平等的民事主体之间的合同订立，这是不妥当的。《宪法》作为国家根本大法，在拆迁问题上，面对“条例”却无能为力。因此，本次宪法的修改并不意味着我国宪法已经尽善尽美，我国城市房屋拆迁中存在的问题要得到彻底的解决，依然有着一段需要去走的路。