妥善处理土地承包纠纷案件

　　土地是农民的命根子，党中央、国务院历来十分重视农村土地生产经营及承包问题。建设社会主义新农村的五条标准，第一条就是生产发展，而搞好土地生产经营，最大限度地调动种田农民的积极性，又是生产发展的基础。因此围绕如何完善土地承包经营合同，预防和减少纠纷，及时化解矛盾开展工作，是人民法院在建设社会主义新农村中发挥职能作用的重要课题之一。近几年德州市两级法院受理的农村土地承包纠纷案件逐年上升，在受理的民事案件中所占比例越来越大，其中2004年受理407件，2005年受理 441件。分析这些纠纷的类型和产生的原因，从而可以预防和减少纠纷的发生，维护农村经济和社会的稳定，促进生产发展和新农村建设。

　　一、农村土地承包纠纷的成因

　　从审判实践来看，农村土地承包合同履行过程中，发生的纠纷及原因归纳起来，主要有以下六个方面：

　　(一)违背民主议定的原则进行发包或调整土地引发纠纷。

　　《土地承包法》规定，承包方案应依法经集体经济组织的村民三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地需要适当调整的，也必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。实践中，有的村委会违背上述原则，不召开村民会议或村民代表会议，暗箱操作，发包或调整承包地后，引起争议，导致纠纷。

　　(二)村委会更换负责人，重新发包土地。《土地承包法》规定，承包合同生效后，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。在承包合同实际履行过程中，经常因为村委会负责人更换，新任村委会对前任村委会所订合同不满，否认原合同，变更合同条款或重新发包，导致纠纷。

　　(三)土地承包法对承包期限规定较长，引起“人地矛盾”的发生。

　　《土地承包法》规定，耕地的承包经营期限为30年，承包期内，发包方不得随意收回、调整承包地。这一规定有利于调动承包户增加土地投入、合理开发土地的积极性，避免短期行为和对土地的掠夺式经营。但同时带来了人地矛盾：有的承包户因老人去世，女儿出嫁、子女入伍当兵、上大学等原因人口减少，承包地不减;有的承包户则因娶妻、生子增加人口，而承包地不增。对于土地承包法关于耕地的承包期为三十年的规定，如何理解，按照有关专家的观点，合同一旦签订，三十年不变，“减人不减地、增人不增地”，土地较多的农户可以进行承包经营权流转。但实际状况是，我国人均耕地一亩左右，人均数量很少，加之当前国家推出诸多惠农政策，对种田农民进行直补、全面取消农业税，农民种田积极性空前高涨，因此，这种情况的承包经营权流转不多。如果长期不调整土地，会导致同村或同一村民小组内部土地畸多畸少，人地失衡。这一矛盾，导致有的农户孩子已经几岁、十几岁没有分到相应土地，影响了家庭生活，甚至影响了干群关系，影响了农村社会稳定，因此引发的农户向村委会讨要承包地等纠纷较多，占近两年土地承包纠纷的近三成。

　　(四)政府行为涉及承包土地变化导致的承包合同纠纷。

　　近几年德州市按照省政府的指示相继进行了国道、省道及重要河道两旁的绿化带的建设，绿化、美化了投资环境，提升了投资形象，但绿化带建设占用部分农民承包的耕地，多数村民能够理解，同意进行土地调整，也有少数农户不同意变更原承包合同或虽同意种树但不同意另行交纳承包费，从而形成纠纷，诉至法院，要求村委会履行原承包合同。

　　(五)土地承包经营权流转过程中发生的纠纷。

　　《土地承包法》第10条规定，国家保护承包方依法自愿有偿地进行土地承包经营权流转。流转过程中，一般有以下两种情况：一种是无偿转让，即承包户因外出打工或从事非农业生产，将原承包地无偿转让给他人经营，由受转让户代缴相应费用。另一种是有偿转让，受转让户除代缴相应费用外，还应向出让户另行交的一定费用。由于转让时对于转让期限及费用约定不明，承包经营权流转纠纷已屡见不鲜。

　　(六)土地征收补偿费用的分配引发的纠纷。

　　2005年9月1日实施的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定，承包地被依法征用，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济内部分配已经收到的土地补偿费。德州市因京福、青银两条高速公路的建设、各类开发区建设及其他非农业建设，占用、征用了大量农业用地，在征地补偿费的分配过程中，关于补偿费是在被占地农户之间分配，还是在所有集体经济组织成员之间分配;征地以后剩余土地能否在全村或全组平均承包，出现了不少纠纷。这类纠纷近几年增长较快。

　　二、解决好土地承包纠纷案件的建议及对策

　　(一)做好法制宣传，加大普法力度。从当前德州市农村实际情况来看，无论是村干部还是承包户，均需要加强《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《土地承包法》等法律法规及有关政策的学习，增强依法办事的意识。一是乡、镇政府应举办村级负责人法律知识培训班，邀请法律专业人士进行法制讲座。二是向广大村民普及法律知识，采取发放法律手册、明白纸等形式，使村民领会、理解相关的法律规定，及时了解党和国家有关农业发展的新的政策和规定。这样可以为依法进行土地发包奠定良好的基础。

　　(二)以有利于生产发展为立足点，灵活运用法律和政策。

　　对于法律条文应从其立法本意加以理解，并灵活运用。比如，耕地承包期限为三十年，其本意是保持土地耕种的稳定性，保护和利用好耕地。而有人简单理解为三十年不能调整，从而带来了很多地方的“人地矛盾”。为解决这类矛盾，德州市不少地方已总结出一些灵活机动的办法，如有的村在总体上三十年不变的前提下，经村民会议或村民代表会议讨论，三年进行一次小调整，即三年以内人口减少的，将相应土地交出、人口增加的按人均土地数量增加。这样既保证了总体上土地承包的稳定性、连续性，又可根椐人口增减及时进行小范围的调整，有效地减少了人地矛盾和上访案件，维护了农村的社会稳定。因此，对于法律规定不能机械地理解，不能认为“三十年不变”，就是三十年内“减人不减地，增人不增地”。但这种“三年一次小调整”要经过民主议定程序及相应审批程序通过，并不违背法律规定。总之，应全面深刻理解法律条文，并以促进生产，维护稳定为原则加以灵活运用。

　　(三)把握土地承包合同的特点，加强对土地承包经营权的保护。

　　土地承包合同虽然具有一般合同的一些共同特点，但由于这类合同与农民人身关系密切，失去了土地，农民将会失去生活来源。因此，这类合同又有其较强的特殊性。《土地承包法》虽然也适用了《合同法》基本理论，但从立法目的来讲，主要是为了从法律上保证承包政策的长期稳定性，保护耕地，提高农民加大土地投入的积极性，突出了对承包经营权的保护。所以，对待农业承包合同不应完全等同于其他商事意义上的合同，应侧重于完善合同，保障合同的履行，以保护农民的土地承包经营权。

　　同时，应处理好开发项目占地与保护承包户土地承包经营权的关系。《土地承包法》规定，农村土地承包应遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农业建设。从目前情况来看，村委会、承包户基本能够做到。但是，县乡两级政府及有关部门，因招商引资强行占用、征用、租赁土地，侵害农民承包经营权的现象时有发生。这一点上必须注意三个方面：一是必须与承包户进行充分协商，取得一致意见，不能借口招商引资侵害农民利益，避免引起群众不满及上访。二是必须依法办理相应审批手续。三是必须给付承包户相应补偿，并妥善安置失地农民，给予相应保障。

　　另外，国家从今年起全面取消了农业税，体现了党和国家对“三农”问题的重视，与此同时，对承包合同的履行也必然带来一些新的变化，审判实践中应注意把握：第一，原纳入承包合同管理的承包户应交纳的农业税、农业税附加、提留统筹费一律取消。第二，人均耕地之外，比如果园等经济作物的承包，机动地的承包，仍按合同交纳承包费。第三，引黄灌溉地区，水费仍应交纳。

　　(四)切实保护土地承包经营权的合理流转。德州市是农业大市，但人多地少，外出务工人员较多。这样必然产生大量的土地承包经营权流转行为。在审理由此引起的纠纷时，应依法保护承包方采取转包、出租、转让或其它方式合理流转承包经营权的做法，农户之间达成承包经营权流转协议报发包方备案即可，村委会、村民小组不得要求承包方放弃承包经营权，并且承包方无论以法律允许的哪种方式进行流转，所得收益都应归承包方所有。