土地储备制度对房地产市场的影响

　　一、问题的提出

　　土地储备是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段，自1996年上海土地发展中心成立至今的短短几年内，这一制度在全国许多城市得到了广泛推行。土地储备制度及其相关政策的出台、执行，是我国又一场新的“土地革命”，对我国的房地产市场必将产生深远的影响，同时，对政府部门和房地产开发企业都提出了严峻的挑战。如何应对与适应这一新的土地制度，是每一个开发企业面临的重大课题。

　　二、土地储备制度在我国的发展

　　土地储备是一种简略的提法，它的完整概念应是土地收购、土地储备(开发)和土地供应的全过程。所谓土地储备制度，是指由城市人民政府委托的机构按照一定的法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构进行土地开发，在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理机制和制度。

　　城市土地储备制度是一种创新，是城市土地制度改革的客观要求。美国和欧洲许多国家将这种土地储备机制称之为“土地银行”。欧美“土地银行”发展较早，都有几十年甚至上百年的历史。我国城市土地储备起步较晚，上海、杭州、深圳等城市率先运作。2001年4月30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。与此相适应，2002年上半年，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部11号令)，明确规定：“自2002年7月1日起，全国范围内凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权”。据不完全统计，截止到2001年底，全国已建立市、县土地储备机构一千多个，全国开展土地使用权招标、拍卖的省份超过了90%，已有1435个市、县实行了土地使用权招标拍卖，15个省(区、市)明确规定出让经营性用地必须招标拍卖。自此，中国大地又掀起了一场轰轰烈烈的土地供应制度革命。

　　从我国各地土地储备制度的实际操作来看，在建立了土地储备制度的城市，一般都设立有专门的机构，负责土地储备制度的运作。这一制度在运作过程中大致可划分为三个阶段：

　　1、征购。这一阶段是土地储备机构取得土地的过程。土地的来源主要有两大方面：一是新增城市用地的征用;二是存量城市土地的收购、置换、回收。

　　2、储备。首先，储备机构将收购集中起来的土地进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让和出租的“熟地”。其次，储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让。

　　3、供地。储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让和出租，在出让方式上采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式。

　　三、土地储备制度对房地产市场的影响

　　土地储备制度及相关制度的实行，从根本上改变了房地产开发供地渠道、供地方式、从而引发开发程序的重大调整。因此，这一新的土地使用制度，给我国的房地产市场带来了深刻的影响。

　　1、可以加强政府对土地一级市场的垄断，有利于政府对房地产市场进行宏观调控。

　　土地储备制度的建立，使得城市政府可以完全垄断土地一级市场，只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中，直接进行储备或者经过开发后进人储备库，然后按土地供应计划从储备机构这一个“口子”出让和出租土地。一级市场的垄断将根除灰色土地一级市场，为建立土地有形市场打好基础。城市土地储备制度的运作将确保经营性用地通过招标、拍卖、挂牌方式出让、出租，这就在很大程度上减少了一级市场交易中的个人因素，避免“寻租”行为，保障交易的公平和公正性。城市土地储备制度的建立，既使政府垄断一级市场，又使政府手中掌握一定量的储备土地，从而控制了房地产开发的源头——土地资源，因而将极大地提高政府对房地产市场的调控能力。通过政府对市场的宏观调控，体现了政府在控制土地供应总量中的主导作用。当市场出现异常波动时，采取必要而有效的措施，平稳市场。

　　2、有利于培育和规范房地产市场。土地是一种稀缺的不可再生的资源，随着城镇化进程的加快，城市规模的逐步扩大，土地资产的增值是一个必然的趋势。在成立土地储备制度之前，由于市场不规范和有利可图，炒地、圈地现象时有发生，土地投机现象普遍存在。土地的增值收益，都进入开发商腰包，导致政府对房地产开发失控，往往造成房地产市场秩序的混乱。只有通过土地储备制度的实行，由政府土地部门对经营性土地统一招标、拍卖、挂牌出让，以市场方式配置土地资源，才能规范市场行为，创造平等公平的竞争环境。同时，通过土地储备与挂牌、招标、拍卖出让土地，杜绝了“人情地”，也减少了腐败案件的发生。因此，实行土地储备制度，由政府垄断一级市场，既可以规范市场行为，抑制土地投机炒作，将开发商引入按市场规律操作的理性轨道，也是我国加入WTO与国际接轨的客观要求。

　　3、土地收购储备制度引发房地产开发企业的重新洗牌。据统计，中国的房地产开发企业大约有3万家，但一级资质的企业仅二百余家，占房地产开发企业总量的不足1%。可以说，房地产开发企业的总体素质不高、实力不强，这种状况不适应人世后的国际竞争的需求和规模效益的提高。通过土地储备制度和经营性用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式必然会引起开发企业的重新组合，通过激烈的市场竞争，逐步淘汰一批资质差、自有资金少、综合实力弱的房地产开发企业。

　　4、有利于改善房地产投资环境，促进房地产市场的健康发展。土地储备制度在保障城市土地市场规范发展的同时，可以加强政府行政部门的服务意识，充分提供一级市场信息，简化投资者的用地审批手续，这样就能改善投资软环境，吸引投资者，促进城市经济发展。同时，土地储备制度可以及时调节土地供应，防止地价的过高增长，避免出现“泡沫经济”现象，有利于促进房地产市场的健康、稳定发展。

　　四、应对措施与建议

　　土地储备制度的逐步实行，对我国的房地产市场产生了巨大的影响，同时，对房地产市场的两个最重要的主体也带来了机遇和挑战，如何应对这一新的土地使用制度的变革，对房地产开发企业和政府主管部门都是一个新的课题。

　　(一)对房地产开发企业来说

　　1、加强学习领会，适应新的“规则”。

　　实行土地储备制度，将房地产开发等经营性用地统一纳入招标拍卖和挂牌交易轨道的国有土地使用制度改革，无疑是中国土地使用制度改革历史上的一件大事。土地供应的多渠道变成了单轨制，土地买卖变得公开和透明，实现了“土地资源的市场化配置”。房地产开发企业更要尽快熟悉新出台的政策法规，加强学习，深刻领会新政策法规的内容。传统的协议出让土地使用权，是房地产开发企业根据市场需求和目标利润，拟定对土地的开发方案，报请政府主管部门批准，以协议方式实现对土地使用权的拥有。而新的供地方式即以招标、拍卖或挂牌出让土地使用权，则是由政府做出土地开发规划和供应计划，以公开方式向社会招标拍卖或挂牌，以确定土地使用权的受让方。新、旧两种供地方式，在运作模式上的变化是显而易见的。房地产商要尽快使自己的企业适应这种新的运作模式和游戏规则。

　　2、调整思维方式，转变经营策略。

　　随着土地储备制度的建立，国家及地方政府已明确规定，今后凡属房地产开发经营性项目用地，一律采取招标、拍卖或挂牌的公开交易方式。利用市场“无形的手”来配置土地，把“谁能拿到地”和“以什么价格拿地”这两个关键问题交给了市场，意味着土地私下交易和暗箱操作失去了存在的土壤。换言之，新的土地供应制度已经建立，它标志着地方各级政府供地观念和供地方式正在发生深刻的转变，用地者的用地观念和用地方式也要相应地发生转变。对开发企业而言，改革前是“人选择地”，改革后是“地选择人”。“要土地，找市场”，土地供应加快市场化，土地招标拍卖活动必将造就一个土地交易公开、公平、公正竞争的大舞台。开发商要通过土地有形市场竞争土地，炒地皮、炒项目者将无立足之地。因此，开发企业要及时调整思维方式，彻底转变传统经营模式和经营策略。

　　3、深化企业改革、提高企业实力。

　　新的土地使用制度的实行，使房地产开发企业面临新的机遇与挑战。一方面，随着房地产市场的逐步规范，供地采用公开、公平、公正的方式，开发企业面临相同的机会，每个企业都可以在公开市场上寻找自己所需的开发用地。另一方面，新的供地方式，改变了传统的开发程序，迫使企业在组织结构、业务流程、企业战略等方面做出重大调整，必须进一步深化企业改革;另外，随着市场的规范、开发企业之间的竞争越来越激烈，开发企业要想取得开发用地，必须在市场上竞争才能得到，这使得企业在资金、人才、市场研究、经营策划等方面要具备较强的竞争能力，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。

　　(二)对房地产政府主管部门来说

　　一方面，政府有关部门同样也有学习、领会，适应新的游戏规则的问题。因为，由于土地储备制度带来新的土地供应方式，对政府主管部门也是一个新的问题。另一方面，政府主管部门作为土地储备制度的主导者和游戏规则的制定者，必须转变工作作风，提高服务意识和服务水平，为规范和培育房地产市场做出最大的努力。