住房公积金制度改革的基本思路

　　住房公积金制度从1991年开始在中国实施以来获得了广泛的认同，在国际上也得到了很多瞩目和称赞。但随着社会经济环境的变化，住房公积金制度在实施过程中逐渐暴露出来一些问题，在社会引发很多争议和批评。如住房公积金成为避税的手段、贷款手续麻烦、资金使用效率低下、管理不善、监督不到位等，其中有些问题是属于运作中的技术问题，可以在日后发展中随着管理经验丰富而完善和改进，有些则是制度的根本性问题，属于发展方向的原则问题，亟需及早澄清。本文试图找出当前住房公积金制度发展中最重要的问题，对其做梳理和讨论，并在此基础上提出对公积金改革和完善的一些基本思考。

　　一、功能定位不清是住房公积金制度的核心问题

　　1.住房公积金为谁服务

　　从住房公积金的最初定位来看，其出发点在于归集住房资金、强制性养成居民进行住房储蓄用于住房消费、推进住房货币化改革。目前城镇住房的货币化和市场化改革都已基本完成，那么住房公积金的发展目标和定位何在?

　　住房公积金制度为谁服务?对于这个问题，现有政策法规中都没有给出一个明确的答案。在1994年《建立住房公积金制度的暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年 4住房公积金管理条例》中提到维护住房公积金所有者的合法权益，提高城镇居民的居住水平。但这里的职工或居民都是一个模糊的概念。住房公积金到底应该帮助“哪些”职工提高自住住房能力?有研究者认为，住房公积金应该是住房保障的重要内容，当前主要问题是防止“劫贫济富”，其帮助对象应偏重低收入者。但也有研究者认为，住房公积金应该定位为服务所谓“夹心层”。

　　如果目标定位不明确，仍然实行最初的“普惠制”以及现行更有助于中高收入者的“配比缴存”、“缴存、免税”、“低存低贷”、“贷款以余额倍数计算”等原则和优惠措施，其结果将不仅不能促进中低收入职工住房问题的解决，甚至会对社会公平产生影响。

　　2.住房金融还是住房保障

　　住房公积金服务目标模糊的根本原因就在于住房公积金政策的核心定位是住房金融还是住房保障不够清楚。

　　如果住房公积金的核心定位是住房金融，是一种 (职工内部)解决住房问题的融资机制安排，那么其目标群体就应主要是中等和中高收入群体，以这类群体为主能降低住房公积金的运营风险。但住房问题主要存在于广大中、低收入职工，这种定位对于解决民生问题的贡献是有限的。如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，这就会存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题，现行无住房补贴的住房公积金运营机制与目标定位存在矛盾。如果目标定位不明确，现有的政府强制、单位配比、资金免税等优惠鼓励政策存在的必要性就都要重新反思了。

　　之所以当初很适合国情的住房公积金制度在当前出现这一问题，根本原因在于住房公积金制度没有能与社会发展与时俱进。在制度设计和推出之初，中国市场经济还没有开始，居民收入差距相对不大，如 1990年基尼系数为0.348(其中城镇居民内部为 0.24)，处于国际公认的相对合理的水平。在这种背景下，住房公积金那种人人有份、户户贴补的制度是合适的。但随着市场经济的发展，其带来的不仅是人均收入的大幅度增长，也带来了各阶层收入差距的两极分化。2007年城镇居民收入最高10%家庭的人均年可支配收入达到4.02万元，而最低10%家庭的人均年可支配收入则只有4604元，不到前者的12%(以上资料根据《中国统计年鉴》)。

　　在这种背景下，住房公积金一视同仁地“普惠”性补贴，显然就已经不合时宜了，必然要改变，要与时俱进，以适应新时期的社会变化。

　　3.立足住房金融，服务住房保障

　　无论从设计目标还是实际运作的效果上看，住房公积金可以明确地说是住房金融的一种。因为其当初设计目标就是以打破住房建设全靠财政投融资，形成独立运作和自我循环的住房开发与消费服务的融资机制，在实际运作中也逐步发展出丰富的金融功能，如汇集存款、发放贷款、保值投资、增值分配等。但问题是，住房公积金制度是特定时期产生的、具有强烈政策目标的一种制度安排。它需要服务于我国住房政策和住房金融的整体框架。基于我国商业住房金融已经有比较蓬勃的发展，住房公积金未来总的原则应该是从“普惠”转向“特惠”，集中为部分人服务，尤其是需要通过公共部门力量来帮助需要解决住房问题的那部分人。否则住房公积金在整个住房金融体系中就丧失特色和立足点，失去了存在的价值和必要性。在这个原则指导下，未来住房公积金应该积极为住房保障体系建设提供服务和支持。

　　虽然住房公积金将来的立足点在于为中低收入群体住房保障体系建设提供融资服务，但从住房公积金目前已经拥有的良好而广泛的群众基础和社会认可度来看，肯定不应该轻易放弃现有的群众基础，尤其是中高收入阶层的参与。而且从其拥有稳定资金来源的天生制度优势来看，只要有关政策设计得当，完全有可能为多个收入层次居民群体的住房改善需求提供不同程度的服务，完全可兼顾大众性和保障性。

　　无论住房公积金将来是定位为以服务中间以及中高收入人群住房消费为主的普通住房金融业务，还是侧重中低收入群体住房保障的政策性住房金融工具，其未来发展方向最终取决于我国公共住房政策的目标宗旨，必须要与我国公共住房金融体系的构建协调一致，同时要符合我国住房市场和宏观金融体系的发展进程。也就是说，住房公积金的定位和未来发展方向不是住房公积金体系自身就能解决的，需要由更宏观层面的决策者来决定。

　　二、住房公积金制度改革的基本原则与思路

　　1.保留“强制性”和“义务性”

　　住房公积金制度最大的特点是强制性。住房公积金只有通过广泛参与形成规模效应，才能发挥低成本住房信贷优势，才能让参与者得益。从公共利益角度来看，现阶段有必要坚持强制要求。住房消费具有很强的外部性，我国还有大量居民存在住房困难。所以即使目前一些个人已经享有较高的居住水平，仍然有义务参与长期住房储蓄，通过资金的归集共享，发扬互助互惠精神，帮助更多的人提高居住水平。当然，需要强调的是，虽然是强制参与，也必须是符合个体参与者利益的。

　　等到住房公积金制度足够成熟、资金规模足够大时，只要制度设计合理，取消强制，改为自愿或半自愿参与，也未尝不可。在国际上可参考德国合同住房储蓄制度，在国内可以参照的是企业年金制度。但目前来说，住房公积金规模偏小，抗系统风险能力不足，资金使用方式过于单一，资本收益低，风险管理不够健全成熟，因此自愿参与的条件尚不成熟。

　　2.继续突出使用上的“专属性”

　　在过去几年中，一些城市为了提高住房公积金的使用效率，更好地发挥住房公积金的住房保障功能，根据各地实际情况一直在不断创新住房公积金提取和使用制度，做了许多有益尝试。如在住房公积金提取方面，上海、南京允许低保、失业和家庭生活严重困难职工提取住房公积金支付房租、物业专项维修资金、物业服务费等。在住房公积金贷款方面，北京、上海、长春等地对政策性住房公积金贷款给予低首付、贷款担保费补贴等优惠政策，重庆市还允许购房人以直系亲属名义申请住房公积金贷款或提取直系亲属的公积金作为购房首付款。最近常州因为公积金存量不足，尝试改放贷为贴息。但需要注意，这些创新探索都是在2002年《住房公积金管理条例》允许范围内，是合法的，但超出就违法了。笔者一直以为，住房公积金必须始终坚持只用于住房消费用途。否则就没有单独存在的必要，会发生资金性质的异化。为此，对住房公积金使用方式的规定权利应该集中在中央层面，地方无权逾越。

　　住房公积金的发展方向绝不应该是全能一体化的社会保险基金。很多人推崇新加坡的中央公积金制度，其实新加坡的中央公积金制度也存在不少问题。第一，它不是现代型的社会保障制度，个人的中央公积金账户到了退休全部要取出，新加坡政府对职工退休之后的养老完全撒手不管，全部自己负责(最近才有所改变，允许退休后一直保留中央公积金账户)，其本质还是个人储蓄，没有现代社会保障所要求的成员之间的互济和互助;第二，公积金储蓄根据个人收入而定，容易造成社会保障的两极分化;第三，这种制度下过度储蓄抑制了人们的消费，对经济发展不利;第四，抑制了其他方式的养老保险，社会保障方式单一，系统风险较高。

　　如果我们现在要打通养老、医疗、失业和住房这“四金”之间的壁垒，看起来很“美”，资金盘子大了，似乎更安全可靠，也更灵活。但背后潜伏的危险却非常大。很可能使得各个账目之间发生混乱，存在集体失控的巨大风险。而且这“四金”之间的机理机制不同，尤其养老、医疗、失业都是标准的社会保险制度，一定要体现互助互济，实质都是转移支付，横向和纵向的综合。但住房公积金虽有互济色彩，却没有转移支付的功能，与其有本质不同。

　　住房公积金未来在我国何去何从还是一个有待慎重思考的问题，但应该明确，其显然不能与养老、医疗、失业这些社会保险基金混为一谈，这样做不仅对各个基金的安全不利，也失去了其自身独立存在的基础和价值。

　　3.妥善处理好缴纳人利益和社会效益之间的协调

　　如前面分析所说，把住房保障的目标与住房金融的功能结合起来，是住房公积金未来改革与发展的基本方向。但具体如何实现两者的结合，还有很多争议。现在比较流行“政策性住房金融”的概念，为此，有很多人提出过把住房公积金改制成为政策性的专业住房金融银行。具体来说，住房公积金中心转制成为专业的金融机构，为住房困难家庭发放政策性住房消费贷款。

　　对于这个构思，笔者以为，且不说专业金融机构都要有资本金，目前2万多亿元的公积金，按照8%的资本率，需要1600亿元的资本金，这笔资本金由谁出?另外，金融机构都有破产风险，但强制归集的资金，缴纳入能否承受破产风险?最关键的是，这个构思还是没有回答缴纳人利益和社会效益之间的关系如何平衡和协调的问题。目前公积金缴纳人已经有 7700多万人，在应缴职工中的覆盖率达到70%，未来任何的改革如果不能妥善处理缴纳人的利益，都会带来非常大的社会问题。

　　4.住房公积金服务于住房保障的具体操作建议

　　从操作层面来说，住房公积金(本金或者增值收益或者沉淀资金)可以也必须为保障性住房的建设、收购、维修和管理提供(有偿)融资，但必须是在不损害缴纳人利益的前提下。以有偿(至少保本)贷款融资的形式来支持住房保障(差额部分政府财政贴息)，而不是直接财政划拨，才可能较容易得到社会支持和缴存人的理解。

　　笔者主张，住房公积金的对公贷款和投资都要先汇总沉淀资金余额到一个全国中心，然后再通过一个中间载体——银行或公共住房建设与管理公司以集中委托形式进行，不宜由分散的地方住房公积金管理机构操作。地方住房公积金管理机构是事业单位，没有风险识别和管理的能力。

　　设立全国中心还可用于统筹资金的异地调度，增加抗风险能力。在保留属地化管理的基本框架下，不仅账户是可以异地流动的，本地资金也可跨区(有偿)流通。在全国中心统筹下，各地中心进行资金短期头寸拆借和中长期的有偿融资。这既是防范各地流动性风险，也是提高资金利用效率的必要途径。在全国中心的调度运作下，沉淀住房公积金的投资可以更加专业化、多元化。

　　此外，住房公积金也可向公共住房管理部门提供低息贷款用于支持收购和改造旧公房、老化商品住房。还可考虑以提供贷款担保(帮助从商业金融部门获得优惠利率的开发贷款)的形式给予融资支持，同时收取适当的手续费，积累资金。但增值收益一般不用于支持保障性住房建设，只用于自身的资金积累再扩大。

　　相关的配套政策包括，政府规定购买带有保障性质的住房只能使用住房公积金贷款，这样既保证开发贷款的资金能够尽快回流，而且也在销售方面确保了公共住房的销售对象确实是需要帮助的中低收入群体。住房公积金对个人的贷款利率，因为来源的低成本和广泛、稳定、长期，所以有充分的低利率空间，在市场上具有很强的竞争优势，但必须限定用途，只能用于保障性住房和中低端商品房，以防止“收益外溢”给高收入阶层。