我国城市房屋拆迁管理制度的改革路径思考

 

　　近年来，强制拆迁事件引发了社会各界广泛关注。近日唐福珍为抗拒拆迁，将汽油泼到身上点火自焚，但还是没有阻止强制拆迁的进行，当天房子就成了一片废墟。针对强制拆迁中存在的问题，北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五位学者以《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“《条例》”）涉嫌违宪为由上书全国人大常委会，建议全国人大常委会予以审查废止或者提请国务院予以修改。面对举国上下对城市房屋拆迁问题的一片质疑之声，笔者试从制度层面对其改革路径进行简要评述。

　　一、我国城市房屋拆迁管理制度背景及变迁

　　城市化进程，是每一个国家在其发展过程中所面临的一个严峻的社会问题。发达国家在其工业化进程中早已完成了城市化进程，主要市政规划已经基本实施完毕，已无大规模拆迁的需要。在此条件下，房屋及土地所有权一般属于业主即财产所有人，如需进行零星的拆迁活动，则由政府与业主商谈处理。

　　而我国真正大规模的城市化与工业化的步伐始自改革开放且不断加快。上世纪九十年代以来，我国更是一直处于快速的城市化进程之中，由此，客观上就要求国家对城市房屋拆迁行为进行管制与规范。早在1991年1月，国务院为适应城市房屋拆迁工作管理需要就制定颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，2001年6月则颁布了新的《城市房屋拆迁管理条例》。客观上来看，该《条例》在实施过程中，对我国城市化建设与发展发挥了较积极的法律保障功能，旧城区翻新改造，新城区、开发区遍地开花，这些成果一定程度上也得益于上述房屋拆迁制度的实施。但是，该《条例》在城市房屋拆迁理念、程序及制度设计的方面还存在着不足，而且在城市房屋拆迁实践中严重侵害被拆迁人合法权益的事件也屡见不鲜，从而其合宪性与公正性也越来越受到专家学者及社会公众的质疑。开发商想降低拆迁价格、被拆迁人想获得最大化补偿就形成了一对社会矛盾，并引发了在拆迁过程中的利益冲突事件，比如，最牛钉子户、被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件。这些事件不仅有损当事人的合法权益，也激化了民众与政府的矛盾，影响社会的和谐稳定。

　　二、我国城市房屋拆迁管理制度的冲突与缺陷（一）征收法律关系与拆迁法律关系错位。依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，而《条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。要通过征收获得公民房屋的所有权，必须具备三个法定条件，亦即必须满足三个标准：“为了公共利益”、“依据法律规定的条件和程序”、“给予补偿”。可见，补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成。而征收没有完成，就不能进行拆迁。但《条例》第三章“拆迁补偿与安置”对房屋拆迁补偿作出的具体规定将补偿与对房屋的征收分开了，将补偿作为拆迁程序的一部分，这实质上就是将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决，这与《宪法》、《物权法》及《房地产管理法》的规定存在抵触。

　　（二）拆迁征收法律关系主体定位不当。依据宪法和法律规定，征收、补偿的主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是经济法律关系。而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。依据《宪法》第13条、《城市房地产管理法》第6条的规定，征收、补偿的主体都是国家，征收与补偿应该在同一阶段由国家来完成。而根据《条例》第4条第2款的规定，实施补偿的拆迁人是“取得房屋拆迁许可证的单位”，而不是代表国家实施征收的主体。拆迁主要有两种方式：一是政府直接拆迁，如机场建设、公共设施建设，这类拆迁由政府补偿。二是政府委托开发商来拆迁，由开发商来拆迁，开发商与被拆迁人谈判。目前问题主要出在开发商拆迁环节的野蛮拆迁和暴力拆迁，在巨大利益驱动下，拆迁方往往有恃无恐。

　　（三）征收与拆迁程序设置违宪。依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而《条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。依据《宪法》第13条、《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条的明确规定，要对单位、个人合法所有的房屋及其他不动产进行拆迁，首先必须要对房屋及其他不动产依法进行征收。然而，《条例》并没有将房屋征收作为拆迁的前提，拆迁人获得房屋拆迁许可证，并不需要以政府已经完成对单位、个人合法拥有的房屋的征收为前提。换言之，在房屋仍然属于单位、个人合法所有的时候，拆迁人就可依据这些与征收程序毫无关联的文件，取得拆除房屋的资格。这是与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》的规定相抵触的。

　　三、我国城市房屋拆迁管理制度的改革路径走向（一）修改完善《条例》。全国人大常委会应依据《立法法》第90条第2款、第87条、第88条之规定，对《条例》存在的“与上位法冲突”的问题进行审查，根据《立法法》第91条，由人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》自行修改。西方发达国家早已实现了城市化与工业化的进程，而我国城市化进程还很长，工业化需要大规模的拆迁，我国面临的大量拆迁问题需要由法律法规进行调整。

　　一是要把以人为本作为指导原则。政府实施城市房产拆迁，切切实实要使民众生活质量提高，这是政府的职能，不能靠拆迁侵犯人民利益。《条例》要“管两头”，平衡好各方利益关系。在拆迁补偿价格方面，补偿价格应略高于市场价格。地方政府配套规定要细化，规定要具体，折算价格，要照顾弱势群体。

　　二是要改革拆迁方式，拆迁的执行要由司法机关组织，政府与开发商都不应当具有强制拆迁权，要依诉讼程序进行。建议由人民法院审查拆迁执行案件。在政府职能机构如住房与建设部门可设立调解机构，调解不成的，可向人民法院起诉。符合公共利益的，如果不配合拆迁，可申请法院来强制执行。法院执行拆迁，对暴力抗拒拆迁妨碍执法的，可实行强制措施，追究相应法律责任。

　　（二）制定新的法律。全国人大常委会可对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究，在条件成熟时尽快出台土地征收和房屋拆迁法，统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。更应注意完善拆迁的法律程序，尤其要加强利益认定程序，建设规划程序，土地使用权回购程序等拆迁程序方面的完善，与此同时，还要制定相应的司法救济程序。

　　（三）界定公共利益。国家要依据《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》等现行法律规定，根据国家公共利益需要，在依法补偿的前提下，按法定程序对单位和个人的房屋及其他不动产实施征收。房屋拆迁的本质是国家征收，其作为一种消灭房屋所有权的国家行为，只有满足公共利益需要时才能合法化和正当化。在房屋拆迁和土地征收制度建设及实施过程中，应从立法、行政、司法三个层面对公共利益进行相对科学明晰的界定，并且要严格区分公益用地和商业用地，完善实体与程序保障机制。

　　总之，国务院2001年6月颁布并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》等保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在着抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的矛盾。立法机关应以法制协调统一原则为基础，对《条例》进行审查，或者由国务院对其修改，或者制定新的法律取而代之，以构建合法、公平、公正的房屋拆迁法律制度。（中国人民大学法学院·吴宏伟）