不动产登记机构设置探析

　　【摘要】不动产登记机构要统一已经成为各界的共识，但如何统一则存在由法院、行政机关、中介机构充任等多种选择方案。不动产登记机构的选择应坚持有效性、可行性和效率原则。从不动产登记的目标和我国一直由行政部门登记的国情出发，先以土地、房产登记为基础设立独立的不动产登记局，再逐步统一整个不动产登记是当前的合理选择。不动产登记局的设立应从登记机构及其人员设置、登记机构的职责、对从登记机构的监管等方面加以明确规定。

　　【关键词】不动产；登记机构；选择；设置

　　Analysis About Real Estate Register Agency Setting

　　【英文摘要】The common concern about the unified real estate register agency has been arrived at，however，several ways that Courts administrative authorities or intermediary bodies should be responsible for are existing about how to unify.On the basis of real estate‘s goal and administrative authorities’register，building an independent real estate register agency managing land and premises register，and then gradually unifying the whole real estate register is a reasonable choice currently.And rules about how to build it should pay attention to the aspects of register agency，settings，the responsibility of register agency and supervision of the agency.

　　【英文关键词】real estate；register agency；choice；setting

　　不动产登记是不动产物权变动的法定公示手段，物权公示原则决定不动产登记机构应统一。{1}《物权法》第10条规定“国家对不动产实行统一登记制度”，但“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”，而目前我国不动产登记机构与不动产管理机构合一，分散在土地、房产、农林等多个管理部门进行登记，如何统一不动产登记机构依然没有解决，有待进一步研究。

　　一、统一不动产登记机构的内涵和原则

　　对于如何统一不动产登记机构，目前主要有三种观点：一是由不动产所在地的人民法院作为登记机构；{2}22二是由具有社会化服务功能的中介登记机构作为登记机构，该主张具体还分为公证部门作为不动产登记机构、事业单位作为不动产登记机构等不同观点；{3}三是由行政机关负责不动产登记，主张由地政部门、房产管理部门、司法行政管理部门等统一管辖区域内的不动产登记事务，{4}而王利明教授则主张在政府机构中设立专门的不动产登记局来专门负责不动产登记工作。{5}

　　面对众多的选择，应回归到不动产登记的本质和我国的具体国情的基本点上来进行分析。从本质上而言，不动产登记的根本目的在于为不动产物权的公示提供法定方式，它的主要功能就是完成物权的设立、变更或终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护；同时，为了维持一般的交易秩序和达到国家治理的目的，不动产登记也是满足国家对不动产市场进行监督管理的重要手段。{6}因此，登记制度不仅有平等主体的私权关系，而且有纵向的行政管理关系，承载着个人目标与国家目标的双重价值，不动产登记要实现这双重目标的有机统一。这双重目标决定着不动产登记机构统一的内涵和原则。

　　（一）统一不动产登记机构的内涵

　　为实现不动产登记的双重目标，针对我国不动产登记机构与不动产管理机构合一、分散在各管理部门“多头登记”、登记管理不分的状况，所谓的统一不动产登记机构就是指要由一个登记机关，根据统一的法律、按照统一的程序进行不动产登记，并颁发统一的权属证书。具体而言，首先，在横向上，要结束不动产登记机构的“多头登记”、登记管理不分的局面，逐步将土地、房产等不动产统一到一个机构内进行登记；在纵向上，要改变目前上下级或同级政府之间各自为政、相互争夺不动产登记权利和城乡不统一现象，一个辖区内的不动产登记由一个机构统一进行。其次，是要理顺不动产登记与不动产管理之间的关系：一方面要恢复不动产登记的公示方法性质，使不动产登记机构的首要职能在于办理登记业务，同时发挥登记机构的监管职能，在登记的同时对不动产权利和不动产市场进行监管使之符合公共利益；另一方面要处理好不动产登记与不动产的专业化管理的关系，不动产登记要从具体的专业管理中独立出来专职、独立进行不动产登记，而各管理部门也可以将登记资料作为规划、价格、税收、市场监管等的依据，加强协作，提高管理效率。

　　（二）统一不动产登记机构的原则

　　从不动产登记的双重目标出发，结合我国的具体国情，我们认为当前不动产登记机构的选择应遵循以下原则：

　　1.有效性原则。不动产登记的根本目的在于物权公示，因此不动产登记机构首先要达到物权公示的要求，能有效完成不动产登记的任务。为使不动产登记达到物权变动的公示效力和公信力，不动产登记机构必须具有统一性、独立性和权威性，要有人力、物力的保证。首先，登记机关要统一。一国之内或一个统一司法区域内实行统一的不动产登记制度，由统一的不动产登记机关进行登记，并且不论是土地房屋还是其它不动产，也不论是何种不动产物权，均由统一的登记机关负责，从而避免因分散登记而出现混乱。所选择的不动产登记机构必须能承担起整个不动产统一登记的责任。其次，登记机构要独立。无论是谁作为登记机构，都必须保障其能独立行使职权，使登记行为不受其他部门的干涉，保障不动产登记的司法性质。再次，登记机构要有权威性。登记机构必须有必要的权力基础，能对登记申请进行实质性审查，使不动产登记具有公示、公信效力。最后，不动产登记机构要配备充足的精通登记业务的登记人员，要掌握完备的不动产登记的资料，要有充足的财力，以保证登记工作的顺利开展。

　　2.可行性原则。不动产登记机构的选择涉及机构、人员的安排、财政的支持等方面，只有符合我国国情、切实可行，改革方案才能落实，在实践中才能顺利实施。一方面，不动产登记改革要适应房地产市场建设的需要。“轻所有、重利用”是现代物权发展的趋势，目前我国土地、房屋等不动产交易越来越活跃，对不动产登记改革提供了强大的推动力，因而当前不动产登记应主要以房地产为登记对象，不动产登记机构的选择要有利于推动不动产市场的建设；而对于那些交易不太多、要求不太迫切的不动产，可以待登记机构统一后再逐步纳入登记的范围。另一方面，我国不动产登记机构改革要注意节约改革成本。我国土地、城市房屋、林权等的登记发证工作已基本完成，特别是我国城市土地、房屋的统一登记发证的改革实践已经取得了一定成效，这些为不动产统一登记奠定了基础。总体而言，进行统一登记来保护不动产权利、促进不动产交易的有序进行是收益大于成本的。但究竟选择什么机构担负不动产统一登记的职责，还取决于改革成本的制约作用。我国不动产登记制度是现行物权制度的有机组成部分，并且与不动产管理制度紧密相连。根据诺斯的经济学观点，制度的变迁会形成路径依赖，顺应这一路径会减少制度创新的摩擦成本以及既得利益集团所造成的阻力。因此，从制度变迁的路径依赖以及制度变迁的成本来看，我国不动产登记机构改革应尽可能遵循已有的路径，尽量在现有法律框架内进行改造，并注重与现行管理体制的衔接，以节约改革成本。

　　3.效率原则。效率是市场经济的基本要求，也是行政管理的生命力所在。效率原则要求登记机构拥有详备的不动产登记资料，科学合理的登记程序，使不动产登记机构能在保证登记不发生瑕疵的情况下在尽可能短的时间内完成不动产登记工作，以满足不动产物权变动的效果及国家进行行政监管的要求。效率原则同时包含便民原则，要求登记机关应该尽可能地贴近不动产所在地，既方便登记机关的实地勘察、准确快速登记，也方便权利人的申请登记和查阅登记信息，减少当事人来往奔波的成本，而这要求不动产登记机构能在城乡分布合理的登记网点。

　　二、对不动产登记机构设置方案的评析

　　（一）对法院作为登记机构的评析

　　理论上法院作为登记机关，可以保证登记的中立性，可以其权威提高物权公示的公信力，实现不动产物权变动的目标。{2}19.但这种选择不符合我国国情。目前我国法院承担着繁重的审判任务（特别是县级法院），如果再让它承担繁杂的登记任务，恐怕难以胜任；法院自身组织条件的限制，无力承担登记专业性技术性的任务，否则需要大规模的配套改革，财力成本、时间成本等将十分高昂。同时，我国司法机关本身受行政权力影响极大，在法院本身还在极力寻求独立的过程中由法院负责登记，对促进登记的独立性、中立性无益。此外，在物权发生争议的情况下，法院需要确认登记的真实性，而法院本身作为登记机关，难免使人产生不信任之感，以致损害登记的权威性。所以由法院去履行登记职能从可行性、效率角度考虑均不合适。

　　（二）对中介组织作为登记机构的评析

　　中介机构作为民间组织，以其作为登记机构可以实现登记机构的中立价值，有利于防止行政权对民事权利的不正当干预，可以通过“信息共享”和透明登记制度满足政府监管的需要。{3}但此观点亦存在较大缺陷。首先，作为不附属任何权威部门的专门中介单位，在从事对物权的实质性审查时，缺乏一定的权威性：它不能像行政机关那样借助于行政权力来进行实质性审查工作，它也不具备法院那样的司法权威性，能使物权公示获得较确定的公信力。其次，在登记申请人从事虚假登记、诈骗登记的情况下，它不能追究当事人的法律责任。由于它是中介性单位，缺乏必要的权力基础，不能像行政机关一样对违法当事人进行行政处罚，或者像司法机关一样，依法直接进入诉讼程序，采取有效的法律手段追究当事人责任。再次，我国物权登记制度的目的是双重的，而作为中介单位作为登记机构显然无法有效对不动产权利进行行政监管，不能充分体现出登记制度的双重功能。最后，由于中介机构同样缺乏人员、技术条件，同样需要进行大规模的配套改革，面临着巨大的改革成本。因此，由具有社会化服务功能的中介机构负责不动产登记，至少在目前或短期内是不可行的。

　　（三）对行政机关作为登记机构的评析

　　从我国的历史传统和现实情况来看，不动产登记一直由行政机关进行，继续由统一的行政机关登记具有合理性。一方面，行政权力的高效及相应的权威，有利于稳定物权交易秩序，确立登记的公信力，保障交易安全。登记制度的重要特点在于不动产登记的公示公信原则，只要建立统一的登记机关和统一的登记簿，即使是行政登记，也完全可以实现登记的公示效力。登记是否具有公信力和公信力的大小，完全取决于登记制度的设计，与登记的司法性和行政性无关。{7}因此，由行政机关来进行不动产登记也可以实现登记的公示公信目的。另一方面，由行政机关进行登记可以兼顾不动产登记的管理性质。在进行不动产登记的过程中，也需要国家进行其他的一些管理活动，比如统计登记信息，并将这些信息作为国家日常管理和政策调整的依据。由于这些活动不仅具有行政性，还需要较高的专业技术，由行政机关来进行更加合适。同时，从现代行政权和司法权之间的关系来看，现代的行政权已经不再是纯粹的执行管理权，也包括了越来越多的准立法权和准司法权，因而由行政机关进行房地产登记，兼有行政管理和司法性，可以更好地实现登记的多重目标。{8}

　　三、应以土地、房屋登记部门为基础设立不动产登记机构

　　在目前条件下，我们认为应将土地登记部门和房屋登记部门分别独立出来，以土地、房屋登记部门为基础设立为隶属于政府的、与土地、房产等管理部门相独立的不动产登记机构。其理由如下：

　　（一）符合土地物权与其他不动产物权的关系

　　物权及其法律的重心为不动产物权，而不动产的核心在于土地物权。{9}在罗马法以土地吸收一切的时代自不待言，即使在土地权利与房产、森林、草原、矿产等其他不动产权利分离的今天，也无法改变其他不动产在自然属性上依附于土地的基本事实，因而以土地为基础和核心来创建不动产登记制度也就成为各国的通例。土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动产登记，我国不动产登记机关的统一也应充分考虑到并符合土地物权与其他不动产物权的关系。同时，土地房屋登记是不动产登记的主体部分，房地产也是不动产交易的主要方面，解决了土地房屋的统一登记也就解决了不动产登记的核心问题，也为整个不动产统一登记打下良好的基础。

　　（二）具备统一进行不动产登记的条件

　　从登记资料的完备性、登记制度的规范性、登记覆盖率、登记工作人员业务水平等方面来看，国土资源管理部门都有了良好的基础。一是在机构设置上，目前土地登记已经实现了机构从中央到地方的五级设置，登记队伍健全，资料详备。二是从登记区域和类型上看，土地登记包括了国有土地、集体土地的所有权、使用权等登记，涵盖了城乡的范围，可以满足物权公示的要求。三是从基础资料的占有上看，目前国土资源部门现有的土地登记资料已经可以辐射到全国城乡大部分土地。2005年全国国有土地使用证发证率达76％，集体土地所有权证发证率达51％，集体土地使用权证发证率达71％（其中宅基地发证率达72％），全国国有土地使用权发证率达85％，从范围来讲可以满足不动产统一登记的要求。四是我国土地登记的现有技术基础和管理基础已具备了承担不动产统一登记的基本条件。土地登记的信息管理和查询系统已实现了数据化、电子化管理，且包容了大量其他物权信息。如果再加上房产登记的力量，就具备了统一进行不动产登记的条件。

　　（三）有利于节约改革成本

　　土地、房产管理部门是目前我国主要的不动产管理机构，以其为基础统一进行不动产登记易于与我国现行不动产登记、管理制度相衔接，符合路径依赖原理，能够降低制度变迁成本。由于各地土地、房屋统一登记的改革实践已经进行了多年，具备了合并登记的良好基础，先统一房地产再统一整个不动产的改革方案有利于循序渐进的推进改革，减少改革带来的震荡，节约改革成本。

　　四、我国不动产登记机构设置的具体措施

　　在明确以土地管理部门为基础统一不动产登记机关以后，还应从登记机构及其人员设置、登记机构的职责、工作程序、对登记机构的监管等方面进一步加以明确。

　　（一）不动产登记机构及其人员设置

　　不动产登记业务工作应从日常行政管理工作中划分出来，设立直接隶属于政府的、公开对外受理不动产登记实物的专职机构——不动产登记局。不动产登记局的设立，首先应以统一性为原则，登记机关的设置一般应以市为基础，负责本行政区内的不动产登记日常工作。其次，登记机关的设置应遵循独立性原则，不动产登记业务与不动产日常行政管理事务脱钩，机构、权责独立。再次，为了提高不动产登记的效率和便民，在县或远离城市主城区的区（县），其交易与城区的联系不甚密切时，可根据实际情况在区或县设立登记派出机构——不动产登记所，从而形成登记网络。

　　为提高工作效率，不动产登记机构实行首长负责制，登记局局长对不动产登记负责。不动产登记机构中的岗位应根据登记业务需要设置，由专业人员充任。不动产登记机构的组成人员应包括：法律人员（登记官），他们应该熟悉有关法律、政策，主要负责不动产登记审批、产权发证、法律咨询等；技术人员，他们应了解测量、掌握计算机在不动产登记中作用，主要负责测量、登记信息资料的技术管理；行政人员，他们主要负责日常管理工作，如为国家提供不动产登记信息等一些行政服务等。

　　（二）不动产登记机构的职权和职责

　　1.不动产登记机构的职权。一是审查权。不动产登记机构根据登记业务的需要可以对申请人提供的材料进行实质审查或形式审查。二是决定权。不动产登记机构根据审查的结果，自主作出进行登记或驳回申请的决定。三是调查权。如有需要，不动产登记人员可以对相关人员进行询问，或者到有关单位查阅有关资料等。四是勘测权。如有需要，不动产登记人员可以到实地进行勘测、检查等。五是准许查阅权。对查阅登记资料的申请作出答复和安排。

　　2.不动产登记机构的职责。与不动产登记机构的职权相对应，不动产登记机构的职责主要包括以下几方面：（1）准确、及时办理不动产登记。首先，登记要正确。登记机关应做到登记正确，使登记权利与真实权利相符，这就要认真审查申请人提供的资料和权利说明，必要时还要到现场进行调查、核实。其次，登记要及时。当前我国不动产登记普遍存在着拖延的问题，特别是土地使用权和房产所有权登记拖延问题严重，造成诸多问题。今后，不动产登记应明确规定登记机关完成登记的时间，以防止登记的拖延。（2）及时颁发权属证书。权属证书的移转占有一般不发生不动产物权变动的法律后果，但是作为说明权利的根据，在交易过程中，权利人可以出示权属证书来说明自己的权利，对方当事人也无须亲自到登记机关查阅登记薄就能了解权利人的权力状况，从而起到促进交易快捷便利的作用。因此，不动产登记机关在完成登记后应及时颁发权利证书。（3）及时履行通知义务。通知的目的在于使权利人或利害关系人知晓某种危及自己权利的事实存在，并及早采取相应措施，以维护自己的权益。在以下几种情况下，登记机关应及时通知有关当事人：第一，利害关系人提出异议登记时，登记机关应从速通知登记名义人；第二，权利人变更或抛弃不动产物权而申请变更或涂销登记时，登记机关应及时通知登记簿上记载的，在该不动产上存在权利或利益的利害关系人；第三，发现登记错误或有遗漏时，通知登记权利人和登记义务人。如属自己过错造成的，以职权更改后，也应及时通知登记权利人和登记义务人。

　　（三）不动产登记机构的监管

　　1.实行从业资格制度。按物权变动的要求统一登记机关后，登记具有了司法性质，具有公信力，登记错误要承担赔偿责任，因此，统一登记机关后，必须保证登记官的素质能满足登记工作的需要。登记官必须具有从事登记服务工作应有的专门登记知识，对登记知识的掌握应达到系统、全面、精湛的程度，而且还要具有良好的职业道德素质。对此，我们认为，登记官的素质须通过国家资格认定的方式来保障，在统一登记机关的同时，应建立由国家登记官资格考试制度，严把“人口”关，以此提高登记官的整体素质。

　　2.建立严格的登记官职级升降考核任用制度。在分工合理、权责明确的基础上，针对登记人员各自的权责，实行严格的职级升降考核任用制度，给登记人员以压力和动力以提高行政效率。各登记机关的领导只能由取得登记官资格的人担任，对其考核按干部考核程序进行。对一般登记人员，可以考虑将登记职级分为实习登记官、助理登记官、登记官三个等级，规定凡取得不动产登记从业资格证书者可直接成为一名实习登记官；经过一年的实习登记工作，考察合格后晋升为助理登记官；助理登记官在工作岗位满三年，经考察合格后晋升为登记官。对于登记官在登记工作中出现的登记错误，视其错误程度及次数制定延迟职级晋升、降级和淘汰制度。

　　3.建立登记追偿责任制度。登记是以国家的公信力为不动产的交易提供法律基础的法律行为。因登记错误、遗漏和虚伪致受损害者，应由登记机构负损害赔偿责任。登记机构在承担赔偿责任后，可以对有过错的登记工作人员进行追偿，这能促使登记人员认真负责，减少登记错误。

　　（四）相关配套改革措施

　　登记机构统一以后，其有效运作除了机构自身的合理性以外，还依赖于整个登记制度改革的统一推进完善。应在以下方面进一步完善：一是要制定不动产登记法，做到登记机构、登记依据、登记程序、登记证书、登记效力五统一；二是建立公开查询制度，方便不动产交易；三是理顺登记与管理的关系，使登记的物权变动和行政管理双重目标能有效实现。

　　【注释】作者简介：梁亚荣（1971—）男，广东高州人，海南大学法学院教授，研究方向为物权法、土地法；王崇敏（1965—），男，湖北十堰人，海南大学法学院院长、教授，研究方向为民商法。

　　Law School，Hainan University，Haikou Hainan 270228，China

　　【参考文献】{1}孙宪忠。土地登记的法理和登记机关的选择（J）。中国土地科学，1998，（2）。

　　{2}梁慧星。中国民法典草案建议稿附理由（物权编）（M）。北京：法律出版社，2002. {3}顾文斌。关于物权登记机构的新构想（J）。江西社会科学，2003，（5）。

　　{4}羿瑞华。关于统一我国物权登记机构的新构思（J）。成都纺织高等专科学校学报，2004，（4）。

　　{5}王利明。物权法研究中（M）。北京：国人民大学出版社，2007：324. {6}王洪亮。不动产物权登记立法研究（J）。法律科学，2000，（2）。

　　{7}王彦，刘建民。我国未来不动产登记机关的合理选择（J）。石家庄经济学院学报，2007，（4）。

　　{8}李昊。不动产登记程序的制度建构（M）。北京：北京大学出版社。2005：22. {9}崔建远。土地上的权利群论纲（J）。中国法学。1998，（2）。

　　海南大学法学院·梁亚荣 王崇敏