谭某诉武汉市江夏区人民政府、江夏区金口街道办事处强制拆除房屋案

　　[案情]

　　上诉人(原审原告)谭某，男，19xx年x月xx日出生，汉族，xx市人，农民，住武汉市江夏区范湖乡xx村五组。

　　被上诉人(原审被告)武汉市江夏区人民政府(以下简称区政府)。

　　被上诉人(原审被告)武汉市江夏区金口街道办事处(以下简称办事处)。

　　江夏区范湖乡的牌洲湾芦洲垸地处长江四邑公堤之外，属长江的行洪区。1994年初，原告谭某在被批准的使用面积为140平方米的宅基地上建造了房屋两栋，一栋为两层砖混结构楼房，建筑面积为114平方米，一栋为一层砖木结构平房，建筑面积为79平方米。其两栋房屋地处牌洲湾芦洲垸内。1998年7月，该地区遭到特大洪水灾难，同年9月20日武汉市人民政府发出武政(1998)106号《市人民政府关于印发全市灾后移民建镇(村)工作实施意见的通知》。 1999年4月5日下午，区政府召开关于研究解决江堤岁修有关问题的会议，会议提出必须抓紧抓好移民建村工作，范湖乡政府要做好选址、规划、设计、动员工作。会后，范湖乡政府根据会议要求，在联合村召开了居住在牌洲湾芦洲垸内22户村民搬迁动员会，并为统一搬迁到南岸集镇武嘉公路西侧的村民统一做好了房屋的墙基。同年7月19日湖北省防汛指挥部宣布全省进入紧急防汛期。同月21日上午11时，范湖乡政府发出“紧急通告”，告知省防汛指挥部宣布进入防汛期，要求村民做好防汛准备，并按照 “移民建镇”的要求，垸内各户在22日晚8时前将各自房屋拆迁完毕;没按时间拆完的乡防汛指挥部于23日8时采取行动，强行拆除。同月23日，范湖乡政府组织人员到牌洲湾芦洲垸对谭某的房屋实施了拆除。谭林不服向人民法院提起行政诉讼。

　　[审判]

　　原审法院认为，武汉市江夏区范湖乡的牌洲湾芦洲垸地处长江四邑公堤之外，属行洪河道。1998年7月，该地区遭到特大洪水后，江夏区人民政府、范湖乡人民政府根据国务院对灾区人民提出的“封山育林，退耕还林，退田还湖，平垸行洪。以工代赈，移民建镇，加固土堤，疏浚河道”的方针，有步骤地对地处行洪河道的房屋进行拆迁是正确的。1999年7月19日湖北省防汛指挥部宣布全省进入紧急防汛期。同月21日范湖乡政府发出“紧急通告”要求包括原告谭林在内的被通知迁移的村民于同月23日前将各自的房屋拆迁完毕，逾期于23日上午8时进行强拆。原告在规定的时间内未自行拆除房屋。在防汛的紧急时期，江夏区范湖乡政府强行拆除行洪河道上的建筑物，迁移住户是在自然灾害的特殊条件下所采取的行政行为，并无不当。依照《中华人民共和国防洪法》第二十条第(一)项、第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决如下：一、维持被告武汉市江夏区金口街道办事处(原范湖乡人民政府)于1999年7月23 日对原告谭林的两栋房屋实施强制拆除的行为;二、驳回谭林的其他诉讼请求。本案诉讼费人民币100元，由原告谭林负担。

　　上诉人谭某上诉称：1、原判决判决认定事实不清。牌洲湾民垸属国务院水行政主管部门批准同意保留的民垸，原审判决未予认定;原判决将被上诉人为加固牌洲湾民垸堤防实施的征地拆迁行为认定为有计划、有目的、有步骤地搬迁行洪河道上居民，属于认定事实错误。原判决将被上诉人的违法强制拆除房屋行为认定为在防汛抗洪的特定时期，对阻碍行洪建筑物的依法强制拆除，属于认定事实错误;2、原审判决适用法律错误。本案不是因平垸行洪、救灾安置而引发的纠纷，因而不能适用《防洪法》，原审适用《防洪法》属适用法律错误。3、被上诉人借“移民建村”之名，行征地拆迁之实，属行政权利的滥用;被上诉人自行行使强制执行权，没有法律规定，违反了法定程序;被上诉人违法的行政行为给上诉人造成的经济损失应当承担赔偿责任。

　　被上诉人江夏区政府答辩称，移民建镇(村)不是水利工程建设征地，牌洲湾芦洲垸属行洪河道，1998年7月，该地区遭受特大洪水灾难后，区、乡两级政府根据国务院提出的防洪救灾“三十二字”方针和《防洪法》的有关规定，是有计划、有步骤地组织将范湖乡芦洲垸内的村民外迁。与一般水利工程建设用地的房屋拆迁补偿有着本质的区别;移民建镇与保留民垸没有矛盾;政府组织拆迁是在进入紧急防汛期进行的，没有不妥之处;上诉人提出要按建设用地房屋拆迁安置补偿没有法律依据。

　　被上诉人金口街道办事处答辩称，原范湖乡联合村包括上诉人在内的22户村民，98年特大洪水后，乡政府根据区政府的要求，对垸内22户村民实施整体搬迁，并为其做好了墙基，是为了认真落实移民建镇工作;移民建镇是有政策和法律依据的;乡政府对谭林的房屋进行部分拆除没有违反法定程序，是合法的;上诉人请求赔偿没有法律依据。

　　原审被告区政府向原审法院提供的证据材料有：1、省防汛抗旱指挥部1999年7月19日作出的《关于全省进入紧急防汛期的公告》;2、市政府武政(1998)106号《关于印发全市灾后移民建镇(村)工作实施意见的通知》;3、区政府移民建镇领导小组《移民建镇简报》。

　　原审被告办事处向原审法院提供的证据材料有：1、长江堤防示意图;2、区政府1999年4月《关于研究解决江堤岁修有关问题的会议纪要》;3、街道办事处 1999年7月21日作出的《紧急通告》;4、反映谭林房屋被拆除前后状况的照片;5、区政府2000年3月16日的《关于范湖乡移民建镇有关问题协调会议纪要》。

　　原审原告谭林向原审法院提供的证据材料有：1、《私人建房许可证》;2、《土地使用证》;3、房屋被政府拆除后屋顶、室内、室外破坏程度的照片;4、有关发票、车票、收据等;5、邓传富证明谭林房屋被乡政府拆除的调查笔录。

　　二审法院认为，本案争议的焦点问题是：

　　1、牌洲湾芦洲垸是否位于行洪区内，被上诉人拆除该民垸内的建筑物是落实移民建镇计划还是为了征地?

　　上诉人诉称：金口乡牌洲湾芦洲垸属于长江行洪区，是国务院批准的保留民垸，该民垸现有居民几万人居住，所以该民垸不是迁移的对象，乡政府是以移民建镇为借口，拆迁房屋是为了征地加固民垸堤防(做压浸台)，实施的行政行为没有法律法规依据。

　　二审法院经审理查明：湖北省水利厅2000年5月31日鄂水政函(2000)219号《关于河道管理有关问题的复函》第三项证实金口街办事处牌洲湾芦洲垸地处长江四邑公堤(确保堤)以外，属行洪河道。1998年7月，该地区遭受特大洪水灾难之后，同年9月，武汉市人民政府根据国务院提出的抗洪救灾的“32” 字方针，发出武政(1998)106号《全市灾后移民建镇(村)工作实施意见》，确定全市灾后重建工作规划，武汉市计划委员会下发了《省政府办公厅 1998年度移民建镇计划建设调整表》该调整表注明将江夏区沿江垸666户移民建镇计划中调减22户，芦洲垸调增22户移民建镇计划，将芦洲垸的22户村民纳入了移民建镇计划中，1999年4月，江夏区政府召开专门会议提出要抓紧抓好移民建村工作，会后，范湖乡政府根据会议要求，进行了移民建村的选址、规划、设计、动员工作，对居住在牌洲湾芦洲垸内的22户村民召开了搬迁动员大会，并为该22户村民统一做好了房屋的墙基。

　　二审法院认为，乡政府根据《防洪法》的规定组织防洪河道内的村民外迁，实行移民建镇是合法有效的。被上诉人拆除房屋是为了移民建镇计划，并非用于征地加固堤防。

　　2、原审判决适用《防洪法》是否正确?

　　上诉人谭林称：本案不是因平垸行洪、救灾安置而引发的拆迁纠纷，因而不能适用《防洪法》，原判决依据《防洪法》的规定下判属于适用法律错误。

　　二审法院经审理查明，上诉人谭林的房屋座落在行洪河道上的事实成立，乡政府作出拆除房屋是在防洪抢险特殊情况下作出的，原审法院适用《防洪法》作为判决的依据并无不当。

　　3、被上诉人乡政府的拆房行为有无法律依据、是否违反法定程序?

　　上诉人诉称：上诉人的房屋属于个人合法财产，非经依法征用，任何单位无权侵占和毁损，乡政府已经将该房屋强行拆毁，按照有关规定应当给予相应的赔偿。

　　二审法院经审理查明：1999年7月19日，湖北省防汛指挥部宣布进入紧急防汛期，同月21日上午11时，乡政府发出“紧急通告”：一、垸内人员必须迅速撤出垸内，到垸外居住或到堤上搭棚居住。二、按照移民建镇的要求，乡政府已在南岸下好了墙脚。要求垸内各户必须在22日晚8时前将各自房屋拆迁完毕，将所有建筑材料转移到堤上或堤外。三、如没按时间拆完的，乡防汛指挥部于23日8时采取行动，强行拆除。其损失和后果由个人负责，如阻挡执行公务的，根据《防洪法》和《治安管理处罚条例》的规定进行处理。谭林没按要求拆除房屋，23日乡政府组织人员对谭林的房屋进行了拆除。

　　二审法院认为，乡政府对谭林的房屋实施拆除是在为村民做好了房屋墙基并进行了分配之后，在特大自然灾害紧急防汛时期，乡政府根据《防洪法》的规定强行拆除行洪河道的建筑物，迁移住户，并无不当。谭林要求按征地标准给予赔偿的理由不能成立。

　　综上所述，金口乡牌洲湾芦洲垸地处长江四邑公堤(确保堤)之外，属于行洪河道。自该地区1998年遭受特大洪水灾难后，武汉市、江夏区、金口乡三级人民政府，根据国务院对灾区人民提出方针政策，决定对该地区居民实施整体迁移，符合《防洪法》第二十四条的规定。对居住在行洪河道内的居民，当地人民政府应当有计划地组织外迁的规定。乡政府组织人员对谭林的房屋实施拆迁，是在防汛紧急时期实施的行为，是一种行政应急性措施，其目的是出于社会公共利益的需要，区别于一般情况下政府作出的具体行政行为。江夏区政府、金口乡政府在自然灾害即将发生的特殊情况下，对谭林的房屋实施拆除并无不当。原审法院判决予以维持正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

　　[评析]

　　本案是因公民不服政府强制拆除房屋的行政强制措施而引起，武汉中院原一审判决撤销政府的强制拆除行为并责令政府对被拆除房主予以补偿，宣判后双方当事人均不服向省法院提出上诉，省法院以“一审判决认定事实不清”为由发回重审。武汉中院重审后判决维持政府的强制拆除行为，同时判决驳回原告的其他诉讼请求。原告不服再次提出上诉，省法院二审予以维持。由于本案诉争的具体行政行为是在特定情况(特大洪涝灾害发生)下作出的，因而与一般的行政诉讼案件有所区别。双方当事人的争议焦点集中在诉讼主体、被告有无强制拆除权等问题上。本案主要涉及以下几个法律问题：

　　一、 适格被告问题。行政诉讼的被告是指原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益，并经人民法院通知应诉的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。“行政职权”、“以自己的名义”、“独立承担行政活动的法律效果”、“组织”是构成被告的四要素。在行政诉讼中，被告必须以自己的名义作出行政行为(或行政不作为)，否则，不能作为被告。正因为如此，受委托组织和国家公务员均不能作为行政诉讼的被告。因为它们是以委托组织和所在行政机关的名义作出行政行为，只能是委托组织和所在行政机关作被告。本案一、二审法院将武汉市江夏区人民政府和江夏区人民政府金口街道办事处均列为被告，但纵观一审法院的行政判决书，看不出武汉市江夏区人民政府的具体行政行为。原告起诉要求人民法院确认被告拆房行为违法并赔偿经济损失、赔礼道歉、安置补偿。从一、二审法院的审理情况来看，原告所诉拆房行为仅金口街道办事处一个行政机关所为，并不涉及到江夏区人民政府。本案涉及到江夏区人民政府的行为只有1999年4月印发的《关于研究解决江堤岁修有关问题的会谈纪要》和2000年3月16日印发的《关于范湖乡移民建镇有关问题协调会谈纪要》，这两个会谈纪要均属抽象行政行为，不属人民法院受理行政诉讼案件的范围，且原告亦未对这两个会谈纪要提起诉讼。原告之所以将江夏区人民政府和金口街道办事处均列为被告，是因为原告认为拆房行为是两家共同所为，理由是金口街道办事处在拆房前经请示江夏区人民政府批准同意后才拆除的(金口街道办事处在答辩状中亦承认)。这就涉及到对请示行为的认识与理解。笔者以为，本案中的请示属于行政行为的内部程序，同样，江夏区人民政府对请示的答复行为亦属于行政行为的内部程序，请示和答复本身并不影响相对人的合法权益，真正对相对人权利义务产生实际影响的是根据答复作出的具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第19 条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，尽管江夏区政府同意金口街道办事处拆房，但江夏区人民政府并未派人参与拆房。因此，只能以实施机关金口街道办事处为被告。

　　二、 被告金口街道办事处有无强制拆除权?原告起诉和上诉提出，金口街道办事处没有强制拆除权，即使房屋属行洪河道范围，金口街道办事处亦无权强制拆除，只能申请人民法院强制拆除。被告答辩认为，根据《防洪法》和省防汛指挥部发布的《紧急通告》，金口街道办事处有强制拆除权。金口街道办事处究竟有没有强制拆除权?如何理解这种强制拆除权?成为审理本案的关键。一、二审法院均认为，被告的强制拆除行为是在自然灾害的特殊条件下所采取的行政行为，并无不当。笔者以为，可以将这一理由上升到行政法的基本原则的高度来认识和理解这种行政行为的合法性。众所周知，“行政法治原则”是行政法的基本原则，它包括“行政合法性原则”、“行政合理性原则”、“行政应急性原则”三个方面。本案如果单纯适用“行政合法性原则”，则金口街道办事处的强制拆除行为是没有法定依据。因为无论是地方各级人民政府组织法还是《防洪法》均未赋予街道办事处强制拆除权。但是如果将“行政应急性原则”应用到本案中，则问题迎刃而解。行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。国家和社会在运转过程中不可避免地会发生一些紧急情况，如战争、分裂活动、动乱、暴力犯罪失控、瘟疫流行、自然灾害等。这些情况的发生可能威胁国家的安全和独立，破坏社会秩序，严重损害公共利益。在正常的宪政、法律体制难以运转的情况下，行政机关采取必要的应急措施(亦称行政应急权)，即使该措施没有法律依据或与法律相抵触，也应视为合法有效。行政应急性原则是行政合法性原则的例外和补充，但行政应急性原则并不排斥法律对行政的控制。一般而言，行政应急权的行使应符合以下四个条件：(1)存在明确无误的紧急危险;(2)行政机关不行使在平时状态下无权行使的权力就无法排除紧急危险;(3)行政机关行使应急权力应受到有权机关的监督;(4)行政应急权力的行使应适当，应将损害控制在最小的幅度和范围内。本案中，金口街道办事处面对百年不遇的特大洪涝灾害，强制拆除位于行洪河道的原告的房屋是完全正确的，符合行政法治原则，当然对于拆除房屋造成的损失被告应当予以适当补偿(金口街道办事处已经进行了补偿)。本案属行政法基本原则在行政审判中的具体应用，行政法的基本原则贯穿整个行政法的始终，将基本原则与具体条文相结合便不难理解金口街道办事处的强制拆除行为。一、二审法院判决维持金口街道办事处的强制拆除行为是正确的，在法律适用上，还可以适用《行政诉讼法》总则第5条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”