对我市三类典型地区农村宅基地管理情况的调查和思考

　　随着城市、城镇建设的推进和城乡统筹发展进程的加快，农村宅基地管理工作，越来越成为我们国土资源工作中的一项重要课题。如何既保护农村集体和农民的合法利益，又兼顾经济发展、城镇建设、合理用地等要求，这值得深入研究。近期，我们有选择性地对滨江区、萧山区、建德市等3个区(市)进行了农村宅基地管理情况的调查。

　　一、调查对象的选择、调查的数据成果和调查对象反映的主要问题

　　1.本次调查对象为滨江、萧山、建德等3个区(市)，每个地区落实1个乡(镇)，每个乡(镇)3个村作为调研对象(滨江区长河街道汤家井、张家井、傅家峙村;萧山区戴村镇下方、凌山、郁家山下村;建德市乾潭镇乾潭、梅塘、后山湾村)。选择这三个地区是经过对我市8区、5县(市)农村宅基地管理情况的比较遴选后确定的，它们在农村宅基地管理、建设方面各具典型性：滨江区位于杭州建城区范围内，2001年起已停止单家独院(两户联体)式宅基地审批，全面推行农村多层住宅建设;萧山区已撤市建区，作为杭州市区“一正两副”中的“两副”城市组团之一，该区经济比较发达，城乡一体化进程较快;建德市属于我市较早开展农村中心村建设和村庄整理试点工作的地区，在中心村建设和村庄整理方面积累了一定的经验，也有一定的代表性。

　　2.本次调查的上述9个村共有户数2282户，总人口8281人，其中农业人口为7795人;宅基地宗数共2329宗，宅基地总面积434.3亩，户均宅基地面积0.186亩(124平方米)

　　3.通过调查，各调查对象由于各地自身情况的差异，从而向我们反映的农村宅基地现状和存在主要问题也各有不同：

　　(1)滨江区主要反映宅基地与城市建设之间的冲突问题：一是建房矛盾突出，影响农村稳定，村民要求建房的强烈愿望和实际的用地指标差距过大，难以满足村民建房需求;二是宅基地占地量大，挤占城市建设空间，经测算如按照单家独院宅基地标准安排农居建设，三分之一城市建设用地将被农居挤占，滨江科技新城将成为一个“农居城”;三是村庄规划难统一，城市品味难提高，由于传统农居布局散乱、无规划、建设档次低、配套程度差，城市品味无法提高;四是违章建筑屡禁不止，重复拆迁浪费财力，由于该区地理位置优越，村民受利益驱使，违章搭建时有发生，同时由于城市发展加快和村庄规划的先天局限，二次重复拆迁量增大，加上村民大量突击非正常装修，极大增加城市建设成本，导致政府劳民伤财，而且群众意见很大。

　　(2)萧山区主要反映宅基地超占、违建问题：一是“空心村”现象依然存在，该区早在几年前就已经开展了村庄整治工作，但由于种种原因，尚有部分闲置住宅;二是超标准占地建房现象比较严重，该区调查的三个村720户，超标准建房的户数达422户，占总户数的58.61%，超标准面积为50亩，占宅基地总面积的27.47%;三是未批先建、老屋地基拆建翻建等违法建房情况还时有发生，该区在1997年、2000年、2003年对农村宅基地经过三次大规模的专项整治，各类违法建筑行为有所遏止，但仍无法得到有效根治，环境脏乱差、纠纷不断、安全隐患等问题依然存在。

　　(3)建德市主要反映宅基地散乱差的现状问题：一是散，即农居建设分散，农民受传统居住模式影响，定居点分散，形不成居住区块，有的自然村2-3户村民占地8-10亩，有的自然村不断外延扩展，且建新不拆旧，形成“空心村”;二是乱，即农居建设乱，缺乏统一规划，农居缺乏统一规划、设计、建设和管理，坐落朝向东南西北皆有;三是差，即房屋结构设计和建设质量差，内部结构、施工质量和立面感观都存在问题;四是低，即基础配套水平低，基础设施缺乏全面综合规划，道路、供水、供电和排污设施严重不足。

　　二、对三类典型地区宅基地管理存在问题的分析

　　通过我们对三类典型地区的调查和分析比较，发现三个地区农村宅基地管理上存在共性的难点、热点问题有：

　　1.村镇建设规划方面控制不力，导致农村宅基地普遍布局散乱，难以形成完整村镇形态结构。(1)村镇规划工作自身存在一些问题。一是不少地方领导干部对村镇规划重视不够;二是体制不顺，村镇规划和乡(镇)土地利用总体规划严重脱节;三是力量薄弱，规划编制水平不高，实施力度不强，执法不严。(2)规划控制不力造成的一些问题。一是由于相当部分的新一轮村庄建设规划不能与土地利用总体规划相衔接，往往容易造成“有点无地，有地非点”的状态;二是由于历史原因，新、老村庄规划衔接存在问题，造成几乎每个村的住房分布情况散乱;三是出现了追路发展现象，将过境的公路作为发展的依托，路修到哪里，房子建到哪里，不利于城镇完整形态的形成和合理布局，对城镇的长远发展有害。(3)由于缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，占地面积大，且往往伴有院落违规圈地等现象，房屋容积率低，土地利用粗放。

　　2.基础设施的建设滞后，建筑规划控制不严，导致农村居住环境较差，视觉效果低下。(1)村内配套不足。农村的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，现在由于人口的增加和大量外来人口的入住，以及小企业的开办，使得给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，空气质量较差。此外，由于村内道路既狭窄又杂乱无章，造成出入不便。(2)建筑式样、立面等规划控制不严。受利益的驱动，村民的住宅尤其是“城中村”往往尽可能占用公共空间，形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等独特的风景;同时，这些缺乏统一规划的凌乱建筑，形成不了统一连续的街景立面，视觉环境很差。(3)外部大配套尚需进一步完善。由于政府财力相对分散，使基础设施投入捉襟见肘，配套尚不完善。如部分主城区与中心镇、与行政村之间交通道路计划尚未实现，环境基础设施建设相对滞后，环境污染治理任务十分严峻。

　　3.管理上存在的缺陷，经济利益的驱使，导致超占、闲置和违建现象仍时有发生。本次调查的9个村超标准占地户数为880户，占总户数的38%，超占总面积为71亩，户均超占54平方米;闲置宅基地(住宅)59处，闲置土地总面积7.91亩，平均每处89平方米(本次调查未设违章建筑面积一栏，违建情况由被调查对象反映)。导致超占、闲置和违建现象发生的原因主要有以下几点：(1)从管理体制上分析，农村住宅建设是一项复杂的系统工程，涉及各级政府和国土、规划、建设等多个职能部门，但目前人们普遍的认识是农村宅基地只要村、乡镇和国土部门批准就可以了，这说明其他部门的管理相对不太到位，或者是职责不够明确，往往容易造成管理“真空”。(2)法律制度上存在缺陷，新土地法对农民建房和违法用地方面规定过死，处理方法单一，增加了处理难度，使得国土管理部门要处理面广量大的超占和违筑时力不从心，这在一定程度上导致了违法用地的发生。(3)出于赚取房租、预期征迁获益等经济利益的考虑，村民超占用地和违章建筑的动力非常强劲，建了新房后采取蚕食政策，不断随意扩大面积，或者采取边建边扩，这不仅影响了市容环境，还导致农民攀比成风，给管理工作带来相当难度。

　　三类典型地区存在不同的突出问题有：

　　一是在村镇规划方面。(1)滨江长河等建城区范围内，由于横向用地空间的制约，农村建房主要在建筑规划上寻找“突破”，挤占公共空间。(2)萧山戴村等新兴城区的城郊接合部范围内，由于经济比较发达，又有一定的用地空间，主要问题是新、老村庄规划衔接并存，条块割据。(3)建德乾潭等农村集镇及周边范围内，主要表现在外延扩展，出现“空心村”现象。

　　二是在超标准占地方面。(1)滨江长河等建城区范围内，农村宅基地用地有一定的超占现象，但由于用地空间限制，超占面积较小，滨江区3个村超标准占地206户，占总户数22%，超占6.9亩，户均超占22平方米。(2)萧山戴村等新兴城区的城郊接合部范围内，由于城市化进程加快，农村经济发达和受利益驱使，同时又有一定的用地空间，农村宅基地用地超占现象最为严重，萧山区3个村超标准占地422户，占总户数59%，超占50亩，户均超占79平方米。(3)建德乾潭等农村集镇及周边范围内，用地空间较大，加上传统观念影响，农村宅基地用地超占户数和人均超占面积居于两者之间，建德市3个村超标准占地252户，占总户数40%，超占14.1亩，户均超占37平方米。

　　三是在宅基地管理难点方面。(1)滨江长河等建城区范围内，由于该地区已停止农村宅基地审批，实施农民多层公寓建设，相对而言，管理难点已经转移到对违法建筑和非正常装修的处理上。(2)建德乾潭等农村集镇及周边范围内，相对而言，主要难点还是集中在超占用地、建新不拆旧等方面。(3)萧山戴村等新兴城区的城郊接合部范围内，无论超占用地、建新不拆旧，还是违法建筑和非正常装修均有发生，增加了管理难度。

　　三、下一步加强农村宅基地管理对策和建议

　　农村脏、乱、差的现状和宅基地管理困难的实际，与农村现代化的要求不符，与“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策不符，与富裕起来的农民迫切希望改善居住环境的愿望不符，农村宅基地亟需加强管理，为此建议：

　　1.加强引导，在建成区内推进多层农居建设

　　对于我市滨江及老城区的城郊结合部农村宅基地现状，我们可以用四句话加以概括：即占地越来越多，土地承受不了;房子越造越密，环境承受不了;住宅翻新越来越快，农民承受不了;征地拆迁成本越来越高，国家承受不了。针对现状，应认真贯彻执行市委市政府有关推行多层农居建设的文件精神，实施多层农居建设。

　　具体做法是：一是明确范围、落实政策。停止“单家独院、两户联体”等农村宅基地审批，并对征地拆迁、成片改造的农居按照多层进行安置或改造，并从拆迁补偿范围上对违建进行控制;二是统一规划、统一管理。多层公寓按照“个人出资、政府组织、市场运作”的原则，由区政府出面建设，统一规划和招标建设，力求上规模，实行小区物业管理;三是优化供地方式，降低供地成本。比照经济适用房政策，对多层农居用地采取征用国有并划拨供地方式，并明确建设多层农居公寓的规税规费除上缴国家、省规定的部分外，其余按现行农居建设政策予以免缴;四是落实优惠政策，鼓励公寓建设。市里将负担多层公寓外部大市政配套建设，允许经市政府批准，将30%建筑面积的部分公寓纳入经济适用房公开销售体系，产生的利润用于多层公寓内部配套建设。同时，经年底考核，通过财政返还有关区范围内当年土地出让金净收益(包括大市政配套和级差地租)的10%，以补贴区政府在城市建设和多层公寓内部配套上的投入;五是维护农民利益，给予更多实惠。一方面对于入住多层公寓的农民，政府通过补贴资金的方式，使其可以按照建安价购买人均40平方米建筑面积的公寓，还允许按成本价购买不超过人均10平方米建筑面积的公寓，所购房屋通过出租等方式可作为其相对稳定的长期生活来源。

　　实践证明，推行农村多层公寓建设不仅有利于加快城市化进程，解决征地农居拆复建矛盾;还能够激励农民退出宅基地，降低拆迁成本，而且对节约、集约的“双约用地”的效果也是明显的。据测算，滨江区推行多层公寓后，比原来实施“两户联建”节约用地约1/3，即使包括了道路、绿化、市政配套用地，也比原来节约用地1/4。

　　2.加大力度，加快“城中村”改造

　　对于市区内无法安排多层农居建设的区块，则实施“城中村”改造。

　　具体做法是：一是在杭州市土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，统一进行规划编制城中村改造的控制性详细规划，分步实施、不留死角、完善配套;二是为平衡农居拆迁和旧村改造的成本，城中村区块内土地优先安置原城中村范围内的住户外，其余按土地规划确定的用地性质进行商品房开发，出让金返还给各区政府，用于资金平衡;三是原城中村范围内的住户原则上实行就地安置，有特殊情况不能就地安置的，跨村(跨组)就近安置;四是政府在综合考虑拆迁补偿、建设成本和房地产开发商的合理利润后，组织公开招标改造建设单位，采取市场化运作。

　　3.严控标准，加强建城区以外的农村宅基地管理

　　相对于城市市区而言，无论从着眼城市今后的可持续发展，还是改善农民居住条件而言，都需要我们对建城区以外新兴城区(城镇)的城郊结合部宅基地加强管理。

　　一是规划控制，农村村民新建住宅的选址必须在经批准的农居点规划范围内合理安排，必须符合土地利用总体规划和城市总体规划;二是严控标准，必须符合法律规定的“一户只能拥有一处宅基地”的条件。坚持先拆旧后建新的原则，严格控制宅基地面积;三是坚决制止“单家独院”建房，在城市规划的指导下建造多户联体住宅;鼓励和提倡统一建造多层公寓住宅，以保持与撤村建居多层农居政策的有效衔接，使农居建设符合城市发展和规划的要求。

　　对于该区域，必须在一手抓规划的同时，一手抓拆违，做到堵疏结合，双管齐下。由于该区域出租私房有较高回报，再加上村级组织对农村私人违建缺乏有效的监督管理，该区域的农村私人超占和违建情况较为严重。对此，应按照“拆管并举”的原则，加强领导，明确责任，强化考核,落实长效管理措施，拆除旧违建，杜绝新违建。

　　4.积极探索，推进农村集镇中心村建设和村庄整理工作

　　随着农村经济的不断发展，优化农村集体土地利用结构，提高土地利用效率，日渐成为农村集体土地管理工作一个重要方面。为此，需要进一步积极探索，开展农村和村庄整理工作。

　　具体的做法：一是强化规划，内涵挖潜。在优化土地利用结构的前提下，统一规划，统一供地，逐步实施，促进住宅分散，使得可供整理土地面积大的农村居住点(一般为自然村)向中心村或集镇聚集，变农村建房外延性扩张为内涵挖潜，杜绝“空心村”等浪费土地资源现象的产生，改变农村住宅建设“散、乱、差”的状况，改善农村居住环境;二是善用指标，鼓励整理、置换。在符合规划条件、计划方案可行、权属清晰、必备资料齐全的前提下，逐级报请省国土资源厅申请建设用地复垦周转指标用于新村庄建设。同时，按照规划、计划实施旧村庄建设用地整理复垦工作，整理项目竣工后，经验收合格，由省国土资源厅核发建设用地指标，经结算后，用于归还建设用地复垦周转指标;三是搞好试点，积极稳妥地加以推进。在村庄整理工作取得试点经验的基础上，与征地拆迁有机结合，以集镇周边村、经济发达村为重点，有计划、有步骤、有组织地循序推开。