天津宅基地换房:模糊的博弈

　　如何合法地实行“宅基地换房”,因宅基地的产权构成而颇费周折

　　三年来,天津市129座村庄正在逐个消失。

　　位于金钟河南岸的胡张庄是第一批消失的村庄之一。这座清光绪二十三年(1897年)落成的村庄“概况”上称:面积0.04平方公里,方形分布,自来水入户,房屋布局整齐。

　　2008年初,作为天津市“宅基地换房”的试点村,胡张庄451户,1224位村民搬进了不远处当地政府为他们建造的城镇化住宅小区——华明家园,原村落空出了有待复垦和开发的土地。

　　按照天津市发改委的标准说法,“农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕,节约下来的土地整合后再“招拍挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。”

　　宅基地作古

　　从天津市区往东仅10公里,毗邻天津空港物流中心,崭新的住宅小区华明家园，已经居住了来自华明镇12个村失去了宅基地的3.6万多名农民。

　　“你不搬怎么行呢,大家都搬了。”

　　确实,天津农村“宅基地换房”是一场自上而下的农地流转改革—— 2005年7月,天津市领导提出了这一试点建议。

　　“‘宅基地换房’既能破解农村小城镇建设土地和资金约束的问题,也能让农村的建设用地流转起来,一箭双雕!”作为项目具体操盘者,天津市发改委区县处处长郝玉兴介绍说。

　　与其他地区一样,天津“宅基地换房”的切入点,仍是满足快速城市化进程中土地的需求增长。

　　2006年天津市下达滨海新区的农转非用地指标占全市的34%,但仍然无法满足新区高速发展的需要,土地价格一再上扬。而1/3的农用地,却因盐碱度高并不适宜耕种。

　　但是,耕地红线无论如何都不能突破的。在耕地总量不变的情况下,作为农村建设用地转用唯一大宗的资源,宅基地流转势在必行。

　　“承包责任制不变,可耕土地不减,农民自愿,这是宅基地换房的原则。” 郝玉兴说。

　　其间,国土资源部发布了城乡建设用地增减挂钩建议,这份文件上指出,依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少。

　　2005年底以来,天津市连续开展了两批“宅基地换房”试点,涉及129个村庄,17.7万人。据郝玉兴介绍,目前第一批试点三个镇两个村今年年底将整理复垦宅基地828公顷。

　　天津市的这种尝试得到了最高层的关注。

　　这半年多以来,国土资源部到华明镇调研就不下数十次。“仅国土资源部部长就来过两次,其中一次还陪着中央领导来了。”华明镇党委书记张长河介绍说,高层认为华明镇“宅基地换房”的尝试“非常好”。

　　新型的“征地”

　　天津“宅基地换房”的具体操作方式并非独创,在南方农民宅基地私自流转的现象中,“宅基地换房”的形式同样存在。2005年10月,广东省还率先提出,农民手中的农村集体建设用地可与国有建设用地一样,按“同地、同价、同权”的原则,通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。此地方政策后遭搁置。

　　“不同的是,天津市‘宅基地换房’是直辖市政府在推动,无论在法律还是经济层面,其影响力自然要大很多。”南开大学法学院教授万国华是天津市发改委委托的“宅基地换房”合法性课题组的带头人。

　　从2005年以来,天津市共批准了17个试点,涉及129个村庄,45375亩农村建设用地。但如何合法地实行“宅基地换房”,因宅基地的产权构成而颇费周折。

　　“宅基地换房”的一大亮点是,所有参与“宅基地换房”的试点村庄,村民交出其宅基地换取的小城镇住宅,都具备大产权,可以上市交易。这也就意味着,农民的宅基地通过“宅基地换房”的方式,已经成为商品,华明家园的集体建设用地已转换为国有建设用地。“这是一种新型的征收关系。”万国华说,“目前产权变化这一块我们处理得相对模糊,我们在等着最高层的改革。”

　　但在土地产权不清晰的情况下,农民的利益又该如何保障?

　　“‘宅基地换房’试点坚决尊重农民自愿,各村必须以村民代表大会的形式广泛听取群众意见,达不到90%赞成,10%不反对的村,不批准试点。”天津市发改委区县处处长郝玉兴态度坚决而自信,“本处长直接跟农民对话。”

　　但是赞成与反对试点与否,毕竟不能代替试点中具体的讨价还价。在宅基地换房的过程中,因之出现了不少价格争议。

　　不受欺负VS不背包袱

　　金钟河南岸的赤土村,仍有大概三分之一的村民没有搬迁进华明家园。

　　“说是宅基地换房,可为什么不算院子的面积呢。连配房的面积都只给算一半。”赤土村魏东双说。

　　建成一年有余的华明示范镇小区,如今仍有四分之一房屋无人还迁。几乎每个村都有未搬迁的农民。

　　“在这场改革中,政府处于主导地位,必须保证公权不被滥用,防止暴力拆迁的出现。否则,这场改革很可能走样。”一位长期关注“ 宅基地换房”的专家认为,能否真正平衡政府、企业和农民间的利益,是破局能否成功的关键。

　　“我们的态度是,农民不能受欺负,政府和企业不能背包袱。”郝玉兴说。在他看来,个别村庄在“宅基地换房”的具体实施中出现不和谐音符,大都是因为历史遗留问题。

　　利益争执的背后,实际上是宅基地的产权归属问题:农民对于宅基地只是拥有用益物权,而起在宅基地上的房子更是没有房屋产权。这样,面对配房和院子面积不算的条款,农民就失去了议价的依据。拥有宅基地所有权的集体,在政府与农民之间更多是一个中介。

　　在万国华为“宅基地换房”所作的一篇法律研究报告中,“宅基地换房”各主体间的法律关系有一个图示——村民与村集体签订换房协议,村集体与政府签订换房协议,这一过程把集体用地实际转化为国有用地。随后,政府拥有了土地出让、土地划拨的权利,而开发商跟政府签订总体协议并出资。

　　对宅基地及房屋并不拥有完整产权的农民,与开发商(市场)的距离如此遥远。

　　天津市滨丽建设开发投资有限公司是华明家园的投融资平台。但这家由东丽区政府组建的投资公司,招聘启事上的介绍是:“某机制全新的国有企业”。

　　正因为这家公司浓厚的官方背景,华明镇“宅基地换房”的进展比起葛沽镇要顺利不少。葛沽镇为开发宅基地成立的葛龙湾公司,由于引入了天津的一家民营房地产公司——天津永泰红凑集团,议价过程平添头绪。

　　据滨丽建设公司董事长米子明介绍,作为华明家园建设项目的投融资主体,滨丽公司获得了国家开发银行25亿元的贷款。

　　“国开行认为这是一个优质的投资项目。”米子明说,华明家园当初测算的建设成本为28亿元,要拿到国开行的贷款,需要不低于建设成本35%的项目资本金,也就是14.67亿元。滨丽公司以整个项目土地作价12.06亿,加上各级政府出资2亿多元,再以置换出来的4000多亩土地出让收益权作为质押,顺利拿下了国开行的贷款。

　　但据了解,华明家园的总投资额在39.67亿元。华明镇的土地收益能否偿还如此大的一笔投资,是试点能否成功的核心问题。

　　“虽然现在地价不好,但拍到100万/亩绝对没问题。”华明家园置换出来的土地还没有“招拍挂”,但米子明很自信。而《望东方周刊》记者在天津国土部门网站上看到,9月17日,一块东丽区津滨大道南侧的土地,卖到了160万每亩左右。

　　华明镇12个“宅基地换房”试点村原有宅基地(村庄建设用地)12071亩,新建小城镇中用于安置农民的土地只有3476亩,4000多亩地将用于土地出让,其余4000亩左右耕地,仍拟交给农民耕种。

　　如果以100万/亩的土地出让价来测算,华明镇4000多亩土地可得40多亿元,而华明家园建设项目总投资约39.67亿元,富余部分将继续用于当地的小城镇建设。“政府不会营利,这是黄兴国市长的要求,也是天津‘宅基地换房’的规定。”郝玉兴说。

　　“居民”初级阶段

　　在华明家园,49岁的魏仲来是个走运的人。

　　他的幸运在于找到了一份工作,在华明家园一家物业办公室做文职,每个月工资1200元,这在3.6万搬迁户相同年龄段的农民中极为罕见。“很多四五十岁的人,换房了之后不知道做什么。” 魏东双说,近在咫尺的空港物流并不能给他们提供多少就业岗位。

　　由于部分还迁户还拥有土地,一些村庄还有一些集体资产没有划分,华明家园的村民身份并没有改变,仍然是“农业户口”。所以,生活在城镇中的华明镇村民,只能叫作“准居民”。“这个需要过渡三五年,三五年之后应该会解决户籍问题。说实话,身份肯定会有一个变化,他们的生活方式和生产方式已经改变!”郝玉兴说。

　　为了方便远离土地的农民耕种,华明镇甚至设想投资几百万元添置班车。不过,这个设想并没有实行。由于离天津市区较近,又处在天津市区与滨海新区中间,华明镇除了胡张庄作为葡萄专业村还有部分农民在种地之外,大部分村民已经脱离土地。

　　华明家园的“居民”目前还没有感觉到物业费、暖气费等城镇生活的压力,他们的物业费现在由华明镇垫付,但从明年开始五年之内,物业费将逐步移交到他们的肩膀上。

　　魏仲来那套60平方米的房子出租了出去,出租费不到800元每月,这远远低于他的预期,他的招租广告上写的是1000元每月。

　　虽然房产证还没有下来,华明家园小区内已经有房子在出售,据当地“居民”介绍,一套60平方米的房子最终以3600元每平方米的价格卖了出去。而另一家要卖房子的“居民”,则坚持每平方米不低于4200元的价格。房地产市场的冷淡,这些“居民”也已有所感应。

　　占补平衡的终极设想

　　葛沽镇被认为是天津市更深层土地变革的代表。

　　据报道,去年3月份起,葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”,把全镇土地包括耕地收归镇政府,通过耕地指标“占补平衡”的整合后,将农地转为国有再招拍挂出售。

　　但当地政府并不承认这一尝试,葛沽镇副书记齐勇解释说,这一做法目前只是滨海新区综合管理配套改革设想,并没有实施。

　　在记者采访过程中,当地村民表示,政府确实征收了部分耕地。一份由葛沽镇发给当地村民的整合工作协议书上,明确指出“村民需要放弃在本村的所有集体土地的承包经营权,并放弃对原承包经营土地的所有权和权益,交给村委会,由村委会负责集中流转给镇政府和联合公司。”

　　总体说来, “占补平衡”这一比“宅基地换房”更复杂、深远,范围更广的变革,目前还只是存在于滨海新区的规划之中。

　　“由于需要突破行政界限,不是单独哪一个镇就能解决的问题,‘统一规划、征转分离’的规划,确实没有实施。”天津市发改委郝玉兴对记者说。

　　与此对照的是,同样作为综合改革试验区的内地城市武汉,却在日前获批了在该地九城市圈区域内实行耕地“占补平衡”的试点资格