鼓励农民宅基地置换城镇住房

　　不仅允许还要“加快”土地流转

　　“浙版新农村改革纲领”公布

　　■解读专家

　　农业经济管理博士、浙江省农办综合调研处祝美群

　　浙江省农业厅经营管理处处长童日晖

　　浙江省国土资源厅政策法规处副处长王援高

　　时报讯《浙江省委关于加快推进农村改革发展的实施意见》，经过多次讨论后，昨天带着“土地”的温度，新鲜出炉。这份“浙版新农村改革”的发展纲领，带动的不只是农村，更是城市。

　　其中最引人注意的，是农村土地使用制度的创新举措：

　　引导和鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权;

　　开展农户宅基地置换和流转试点，鼓励农民在政府主导下以宅基地置换城镇住房，使在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇、转变为城镇居民;

　　有条件的地方积极探索农村宅基地有偿使用制度……

　　自愿离开土地的农民，进入城市后，能像“城里人”一样，享受城里生活吗?

　　拿到土地承包经营权的城里人，或企业、农业经营组织，进入农村广阔天地做规模经营，政府会给予哪些支持?

　　盼着享受农村“田园”生活的城里人，有偿使用农村宅基地，住进农村后，能适应农村生活吗?

　　《实施意见》势必带来一连串的新变化。

　　两字之差，点出浙江不一般

　　原文：促进土地承包经营权加快流转。

　　浙江省农业厅经营管理处处长童日晖解读：《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，用的表述是“允许流转”，浙江用了“加快流转”。

　　两字之差，包含5点背景差异：第一，浙江农业劳动力已有70%转移到二三产业;第二，农民收入结构中，来自农业的收入只占20%;第三，农村保障水平较高，最低生活保障每年人均1500元;第四，高效生态农业发展得不错，农业效益不错，从事规模经营，对经营者来说，有利可图;第五，浙江家庭承包经营面积很小，户均只有1-2亩，因此，土地流转更具紧迫性。

　　允许5种方式流转土地

　　原文：按照依法自愿有偿原则，引导和鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

　　童日晖解读：5种形式中，转包和出租简便灵活，比较多，最近一两年，股份合作的形式非常流行，也就是以土地承包经营权入股，成立专业合作社。如绍兴县王坛镇南岸村的土地股份合作社，按农户股权实行保底分配，保底分红为每股每年500元，1亩为1股，年终根据效益再次分红，外出务工有困难的劳动力还可在家门口的企业挣工钱。

　　转让和互换只在特殊情况下才使用，因为这两种方式连所有权也一起流转了。

　　有些地方土地不连片，因此跟同村某人某块土地换一下，叫互换;相邻两村的两块地，比如萧山人的土地在富阳地界，为方便起见，自愿转让给富阳人。

　　土地流转市场将大规模发展

　　原文：加强对土地承包经营权流转的管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，组建土地承包经营权流转管理服务组织，建立流转档案，规范流转行为，完善流转的中介服务机制、价格形成机制和纠纷调处机制。

　　童日晖解读：目前浙江土地流转仍以自发为主，缺的是牵线搭桥的中介机构，很多时候也没到管理部门备案，应该说，完整的土地流转市场仍未建立。下一步，要完善土地流转市场，这个市场将提供评估、中介、仲裁、矛盾调处、登记备案等一条龙服务。

　　中介服务机构是公共服务性质，根据法律规定，流转收益归拥有承包经营权的农民所有，所以中介机构收费会非常低廉。主要由县乡镇村的农村经营管理部门来承担职能。社会上有志于为三农服务的人也可来办中介组织，但一定是非盈利性的。

　　价格形成机制是指在双方自愿的基础上，发挥市场在土地流转中的基础性作用。

　　决定价格的因素，主要包括土地级差(指土地的远近)、流转期限、受让方的种植结构(例如种西瓜比种粮食受益高，可能流转价格也高)、土地流转供需情况等。最后以协商或投标(竞争者多时采取)方式合理决定。

　　出现纠纷时，由乡镇政府或村委会来调解，由土地承包纠纷仲裁委员会来仲裁，也可到法院诉讼解决。

　　流转土地经营农业，有优惠扶持

　　原文：改善土地承包经营权流转的外部环境，推动农村劳动力稳定转移就业，加快建立农村养老保险制度，对长期流出全部土地承包经营权的农户给予优惠政策。

　　童日晖解读：为让流出土地的农民后顾无忧、让接收土地者有积极性，政府有很多事要做。第一要做劳动力转移培训，让失地农民到城市能找到工作;还要建立合作医疗、完善养老保障，让他们放心把土地流转出去。

　　流转土地经营农业，有优惠扶持

　　原文：加快林地、林木流转制度建设，鼓励农民在不改变林地用途的前提下，流转林地承包经营权和林木所有权。

　　童日晖解读：林地除了承包经营权，还有林木所有权。

　　浙江已基本完成林地承包经营权和林木所有权的确权工作。这样就为林权流转奠定了基础。因为林地面积大，承包期更长(有70年，耕地只有30年)，收益明显，流转进行得比农用地成功。

　　林地的抵押贷款业务，也已成功推进。而农用地和宅基地的抵押贷款，浙北一些地方正在谨慎试点。

　　农业经营为主，观光农业首次列明

　　原文：对流入土地承包经营权规模较大的各类农业经营主体，在金融服务、技术推广、用地用电用水和农业综合开发、农业基地建设、农业产业化经营、农业基础设施建设等项目安排上给予优先支持。

　　童日晖解读：怎样使经营者愿意多种地呢?受让土地的主要是三类经营主体：种养大户、专业合作社、农业企业。政府要搞好服务，政府还有农业综合开发、农业基地建设、农业产业化经营、农业基础设施建设的专项资金，可用来支持规模经营者。

　　原文：对不破坏耕作层的农业生产、畜禽饲养、设施农业、休闲观光农业等配套用地应视作农业用地。

　　农业经济管理博士、浙江省农办综合调研处祝美群解读：土地流转，是否意味着城里人可以到农村去承包土地，然后办个休闲农庄，大兴土木，造房子、建设施呢?不是的，并非随心所欲。

　　休闲观光农业所用的生产性用地，如农田，确属农业用地;农用工具房、库房等设施，如不破坏耕作层，也就是没有造上水泥路面，也属农业用地;但农场的宾馆、娱乐场所，肯定破坏耕作层，就属建设用地，必须审批。

　　鼓励宅基地置换城镇住房

　　原文：鼓励农民在政府主导下以宅基地置换城镇住房，使在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇、转变为城镇居民。有条件的地方要积极探索农村宅基地有偿使用制度。

　　浙江省国土资源厅政策法规处副处长王援高解读：宅基地产权归集体所有，房屋产权是农民即屋主所有。农民所获得的，是宅基地的用益物权。也就是可转让，但不能拍卖，也不能买卖。

　　农民要先把宅基地退还给政府或集体经济组织，以此来换取中心镇或城市周边地区住房。

　　一般是政府出面，先拨一定建设用地的周转指标，在中心镇或城市周边建农民公寓，让农民整体搬迁入内，然后通过村庄整理，腾出土地，复垦为耕地，换出一部分建设用地指标，以此弥补周转指标。

　　嘉兴正进行的两分两换试点，就是以宅基地换住房，以承包地换养老保险。

　　集体土地也可转让

　　遏制地方政府征地冲动

　　原文：土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

　　逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　逐步稳妥地探索集体建设用地使用权的流转。

　　王援高解读：这一条是否意味着，集体建设性用地可以被买去用作房地产开发、开店，并非如此。

　　农村集体建设用地包括三部分：一是社会福利用地，即一户一宅的宅基地;二是公益性用地，如农村学校、道路、村里办公楼、垃圾处理场等;三是经营性用地，如村办工厂用地。

　　农村为何规划有工业用地呢?其实这部分用地，主要是历史遗留下来的。很可能原来是生产队用地，后来让村里人租去办厂了;或在鼓励乡镇企业发展的时期，批出一些工业用房。

　　上述集体建设用地政策，主要指第三部分工业性用地，住宅和商用地不包括在里面。工业性用地价格较低，但是，村集体经济组织仍获得了比以前的操作方式高得多的利润。

　　之前农村集体建设性用地必须先被征为国有，然后由地方政府出让给经营开发者。这样，赚取大部分土地差价的是地方政府。实际上，这一条规定“剑指”地方政府，目的是遏制地方政府过于强烈的征地冲动。

　　农村建设性用地的招商引资，还必须在乡村规划的框架下进行，也就是在土地用途管制下进行。否则，农民会争先恐后地把农用地也出让出去。

　　农村征土要同地同价

　　原文：依法征收农村集体土地要按照同地同价原则，及时足额给农村集体经济组织和农民合理补偿，并切实解决好被征地农民的就业、住房、社会保障。

　　王援高解读：就是说，地方政府可征地范围缩减了。只有用于国家公益性项目，如交通、水利、能源或公共设施，如公园或湿地等，才能征用农村土地。

　　省里正在搞一个公益性项目目录，到时就一清二楚，什么用途的土地才能被低价征用。

　　为了保护农民利益，土地征用价格不能低于基准地价。此条主要为防止村干部一方面把价格压低，一方面收受贿赂。最后请评估机构确定价格。总之不能让农民吃亏。

　　省级人民政府还将设立征地补偿标准裁决办公室。征地补偿标准由县级政府部门制定，并非省政府制定，因此这个裁决机构是比较公正的。如果纠纷仍解决不了，还可上法院。