《土地调查条例》系列解读：土地调查应当采用土地分类的国家标准

　　《土地调查条例》(以下简称《条例》)第九条第一款规定：“土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。”这是我国在行政法规中首次规定了土地调查应当采用的土地分类标准。

　　土地分类是指在研究分析土地的特点及他们之间的相同性和差异性的基础上划分土地类型。土地分类对于科学利用和管理土地具有重要的意义。我国的土地分类体系有一个不断发展、完善的过程。

　　全国农业区划委员会1984年9月颁布的《土地利用现状调查技术规程》规定了土地利用现状及含义，主要内容是规定全国土地利用现状采用两级分类，统一编码排列。其中一级分为耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、为利用土地等8类，在一级分类项下又划分46个二级类，当时的土地利用现状调查和集体土地所有权调查应用的是该土地分类体系。

　　为满足城镇地籍调查的需要，根据土地用途的差异，原国家土地管理局于1989年颁布的《城镇地籍调查规程》规定全国城镇土地采用两级分类，城镇土地分为商业金融业用地，工业、仓储用地，市政用地，公共建筑用地，住宅用地，交通用地、特殊用地，水域用地，农用地，其他用地10个一级类，在一级类基础上又划分24个二级类。《城镇地籍调查规程》规定的全国城镇土地分类适用于城镇地籍调查及村庄地籍调查。

　　十多年的调查时间和成果应用证明，上述两个土地分类具有较强的科学性和实用性，基本满足了当时土地管理和经济社会发展的需要。但随着我国经济社会的发展，一方面城乡一体化进程的加快，建设用地需求日益加大;另一方面土地使用制度改革的深化对土地管理提出更高的要求，1998年修订的《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，这些都对土地分类标准提出了新的要求，要求对现行土地分类体系进行修改和完善，以适应经济发展和法律的规定以及全国土地统一管理的需要。为此，在研究、分析上述两个土地分类基础上，国土资源部于2001年8月21日下发了《关于印发试行<土地分类>的通知》(国土资发[2001]255号)，制定了城乡统一的全国土地分类体系，并于2002年1月1日起在全国试行。《全国土地分类》(试行)采用三级分类体系，一级类分3个，即《土地管理法》规定的农用地、建设用地和未利用地;二级类在原土地利用现状分类和原城市土地分类一级类基础上分为15个;三级类在原土地利用现状分类和原城市土地分类的二级地类基础上通过调整、归并、增设分为71个。

　　《全国土地分类》(试行)经过几年的试用，取得了较好的效果，统一了土地分类，为土地科学管理和合理利用奠定了坚实的基础。但也要认识到，一方面，随着国家我国经济社会的发展和城乡一体化进程的进一步加快，土地利用分类标准有待进一步充实、完善;另一方面，土地利用现状分类标准亟须由行业标准提升为国家标准，建立各部门统一遵循的具有权威性的土地利用现状分类国家标准。为实施全国土地和城乡地政统一管理，科学划分土地利用类型，明确土地利用各类型含义，统一土地调查、统计分类标准，合理规划和利用土地，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)国家标准。

　　《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

　　《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”;二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性;三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。这个分类系统既能与各部门使用的分类相衔接，又满足当前和今后需要，为土地管理和调控提供基本信息，还可根据管理和应用需要进行续分。需要指出的是，在《土地利用现状分类》附录中，将现行分类与《土地管理法》规定的农用地、建设用地和未利用地进行对照，使本分类系统能够与以往的土地分类进行有效衔接，不至于造成土地管理中土地基本信息“断档”。

　　《条例》将《土地利用现状分类》作为全国土地调查工作的分类标准，是十分必要和重要的。

　　长期以来，由于部门职责的划分，我国土地资源除由专门的土地行政主管部门统一管理外，事实上其他部门也对土地资源进行管理，如耕地、草地、林地、水域和水利设施用地、城市建设用地等归农业、林业、水利、建设等行政部门管理。这些部门在管理过程中，根据需要也制定了一套适合本部门的管理标准，这就一定程度上造成我国土地资源分类标准不统一问题。标准的不统一，直接导致各类用地的统一数据差异很大，例如，关于全国草地的实际面积，两个部门的统计数据相差7亿亩，关于林地的面积，两个部门的统计数据竟然相差20亿亩。土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。如果没有一个统一的标准，很难保证土地数据的客观、真实、准确。鉴于上述情况，《条例》规定土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准。根据这一规定，第二次全国土地调查和今后的日常变更调查均应采用《土地利用现状分类》国家标准。《土地利用现状分类》是国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布了的国家标准，《条例》将国家标准纳入行政法规，为建立权威的土地调查数据规范体系，合理确定土地分类，保证土地调查质量和数据真实提供了有力的法律保障。