土地利用总体规划的编制和日常管理

　　一、土地利用总体规划的概念和特点

　　(一)土地利用总体规划的概念

　　规划――是指对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。

　　土地利用总体规划――是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。

　　土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，由上级人民政府审批。

　　土地利用总体规划的核心是确定或调整土地利用结构和用地布局，其作用是宏观调控和均衡各业用地。

　　土地利用规划的根本目的，是提高土地资源保障能力，协调人口资源环境关系，促进经济社会可持续发展，实现生态效益、经济效益和社会效益的最佳组合，为人类的生存和发展创造更多的物质财富和优良的空间环境。

　　(二)土地利用总体规划的特点

　　土地利用规划是土地利用管理工作的"龙头"。

　　它是协调和控制土地利用行为，促进人类经济社会活动对土地的合理配置，提高资源综合利用效益的重要举措，是国家对土地资源进行宏观调控的重要手段，是实施土地资源可持续利用的重要途径，是一项带有全局性、综合性、战略性的重要工作。

　　土地利用总体规划具有以下特点：

　　1、 总体性

　　――规划对象是一定区域范围内的全部土地，而不是某一种土地或某一局部土地。是城乡土地统一规划。

　　――规划任务是协调各类各业用地，而不是某一部门或行业。

　　――规划内容是对土地开发、利用、整治、保护的全面规划，而不是单一的利用行为。

　　――规划目标不仅仅是提高某一用地或某一部门用地的效益，而是生态、经济、社会的整体综合效益。

　　2、 长期性

　　一定时期内对土地利用的调控。

　　一般在10年以上(如1997-2010、2004-2020)

　　3、 战略性和权威性

　　战略性――研究的是总供给与总需求平衡、土地利用结构与布局、土地利用方式的重大变化等问题。

　　权威性――一个行政区域只有一个土地利用总体规划，对其他用地规划起约束和指导作用。

　　4、 强制性和控制性

　　强制性――下级规划必须服从上级规划;建设用地总量、耕地和基本农田保护为指令性指标，不得突破;规划一经批准，必须严格按规划用途使用土地，违反规划，将严肃查处。

　　控制性――是"龙头"和核心，一是其他用地规划要服从土地利用总体规划;二是通过规划土地用途管制制约土地利用。

　　二、土地利用总体规划的编制和审批

　　(一)土地利用总体规划编制

　　各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的要求，组织编制土地利用总体规划。

　　(二)土地利用总体规划的级次

　　国家确定编制全国规划纲要，省人民政府负责编制省级土地利用总体规划，地(市)人民政府负责编制地(市)级土地利用总体规划，县(市)人民政府负责编制县级土地利用总体规划，乡(镇)人民政府负责编制乡镇级土地利用总体规划和落实村级规划。

　　下级土地利用总体规应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

　　(三)土地利用总体规划编制的要求

　　1、严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地;

　　2、提高土地利用率;

　　3、划分土地利用区，统筹安排各类、各区域用地;

　　4、保护和改善生态环境，保障土地的可持续性利用;

　　5、占用耕地与开发复垦耕地相平衡;

　　6、加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

　　(四)土地利用总体规划的分级审批

　　省级土地利用总体规划，报国务院批准。

　　成都市是四川省省会城市，成都市的土地利用总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　各县(市)、区的土地利用总体规划，经成都市人民政府审查同意后，报省人民政府批准。

　　由省人民政府指定重点发展的乡(镇)，其土地利用总体规划，经成都市人民政府审查同意后，报省人民政府批准。

　　其余一般乡(镇)的土地利用总体规划，经省人民政府授权，报成都市人民政府批准。

　　(四)乡级土地利用总体规划的编制

　　(见附件一)

　　三、规划的日常管理

　　土地利用总体规划的日常管理主要包括规划的审查、年度计划管理、建设项目用地预审、规划的修改和调整、规划实施的监督检查

　　(一) 规划的审查

　　1、建设用地规划审查的要点及原则

　　――按项目报批的，核实建设项目用地预审批复文件

　　――核对项目用地地类数据

　　主要检查《勘界资料》中的地类汇总表数据。

　　――核对项目用地勘界图形

　　主要检查《勘界资料》中的勘界图形。

　　――核对项目用地土地利用现状图形

　　主要检查项目用地在土地利用现状图中的位置情况。

　　――核对项目用地土地利用总体规划图

　　检查项目用地在土地利用总体规划图中的位置情况，若符合土地利用总体规划，按要求展点上图。

　　2、建设用地规划审查需提供材料

　　――建设项目用地预审批复文件(复印件)

　　――组建报征基础资料

　　主要图件包括勘测定界图、规划局红线图、土地利用现状图;主要数据包括建设用地农用地转用、征收土地面积及人员安置汇总表、勘界资料中的地类汇总表数据。

　　――土地利用项目规划审查图

　　要求：按规定绘制项目用地范围，标注用地面积。局领导签字并加盖公章。

　　――土地利用总体规划局部调规材料(不符合规划提供)

　　土地利用总体规划局部调整方案(表格及文字说明)

　　土地利用项目规划审查图。要求：按规定绘制项目用地范围，标注用地面积。

　　土地利用项目规划审查图(调整前)。要求：按规定绘制项目用地建设用地指标调整前的拟调减(增)范围，标注用地面积。

　　土地利用项目规划审查图(调整后)。要求：按规定绘制项目用地建设用地指标调整后的拟调增(减)范围，标注用地面积。对确定的建设用地范围填色，并保留土地利用现状表示。

　　――基本农田补划材料(占用基本农田提供)

　　基本农田补划方案(文字说明及表格)

　　土地利用项目占用基本农田(补划前)。要求：按规定绘制项目用地占用基本农田补划前的拟调出(入)范围，标注土地面积。

　　土地利用项目占用基本农田(补划后)。要求：按规定绘制项目用地占用基本农田补划后的拟调入(出)范围，标注土地面积。对确定的基本农田范围填色，并保留土地利用现状表示。

　　规划图件均需按规定要求着色，标注图廓坐标(公里格网值)，图件幅面以A4或A3为宜。

　　(二) 年度计划管理

　　1、成都市土地利用年度计划管理内容及原则

　　成都市土地利用年度计划管理工作由规划处牵头，其他部门和处(室)协作完成。

　　成都市土地利用年度计划管理包括土地利用年度计划的编制、报批、执行和监督，以及年度计划执行情况的统计分析。

　　成都市土地利用年度计划管理遵循以下原则：

　　(1)严格依据土地利用总体规划，控制建设用地总量，保护耕地;

　　(2)以土地供应引导需求，合理、有效利用土地;

　　(3)突出重点，优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地;重点保障成都高新区、经济技术开发区、中心城区和经济发展较快的区(市)县以及省、市重大产业化项目的用地需求。

　　(4)按照轻重缓急，优先解决资金落实，符合国家产业政策和成都市规定的投资强度，已通过部、省、市国土资源部门用地预审或已具备预审条件，能迅速组件报批的项目用地。

　　(5)占用耕地与补充耕地相平衡;

　　(6)城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩;

　　2、年度计划编制、报批和下达工作流程

　　规划处负责牵头编制土地利用年度计划，编制、报批和下达程序见流程图1。

　　3、土地利用年度计划的级次使用

　　国土源部计划指标的使用――国务院及国家发改委等部门批准、核准、备案的，并由国务院审批农用地转用的重点建设项目，农用地转用计划指标由国土资源部解决。农用地转用计划，不下达地方。

　　省国土资源厅计划指标的使用――省级重大产业化项目、能源、交通、水利、省以上大专院校、国防军事用地，农用地转用计划指标由省国土资源厅解决。农用地转用计划，不下达地方。

　　成都市计划指标的使用――成都市农转用年度计划全部分解下达各(区)市县后，区(市)县在指标使用上应优先保障市计委、市重大办提供的市以上重大项目的用地;各区(市)县立项的项目在市上分配计划指标中扣除市以上重大项目后的指标中自行安排使用。如省厅追加计划，作为市级预留机动指标使用。

　　4、土地利用年度计划指标的追加

　　做好不可预见的能源、交通、水利等独立选址重点急需项目的年度计划指标调剂、追加工作。指标调剂、追加程序见流程图2。

　　6、土地利用年度计划指标的使用和台帐管理

　　农用地转用计划实行指令性管理，不准突破。各区(市)县建设用地组件报批项目不得挤占指标分配时在指标安排表中已明确的项目的计划指标。杜绝超计划用地。

　　当年确定的必须予以保证土地利用年度计划指标的国家、省、市重点项目，需制作项目指标安排表，专项使用，各区(市)县不得占用。

　　实行农用地转用计划指标分类管理，农用地转用计划中城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的建设项目占用农用地指标不得混用。

　　实行土地利用年度计划台帐管理，加强对计划执行的监督和检查。做好计划台帐登记，对农用地转用计划使用情况，要按照城镇村建设用地和能源、交通、水利等独立选址建设项目用地进行分类逐笔登记。对计划执行情况进行登记、统计，及时了解掌握计划执行情况，认真执行计划报告制度。对违反规划、超计划用地的，要追究责任。

　　(三) 建设项目用地预审

　　1、审批权限

　　需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等有关部门审批的建设项目，由人民政府的国土资源管理部门预审。

　　需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

　　依规定应当由国土资源部预审的建设项目，国土资源部委托项目所在地的省级国土资源管理部门受理，但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源管理部门受理。受理后，提出初审意见，转报国土资源部。(涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设单位可直接向国土资源部提出预审申请。)

　　应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门预审，并报国土资源部备案。

　　依规定应当由省级国土资源管理部门预审的建设项目，省级国土资源管理部门委托项目所在地的市、县国土资源管理部门受理，提出初审意见，逐级上报省级国土资源管理部门。(省政府批准的特殊建设项目用地，建设单位可直接向省级国土资源管理部门提出预审申请。)

　　应当由省级国土资源管理部门预审的面积小于1公顷的零星建设项目用地(除国土资源部授权预审的外)，由市、州国土资源管理部门预审，并报省级国土资源管理部门备案。

　　2、申报材料

　　申请预审的请示文件(项目基本情况、选址情况、用地总规模、用地类型、落实"占补平衡"义务情况)

　　预审申请表(由业主和项目所在地土地部门填写)

　　需审批的建设项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告。项目建议书批复与可行性研究报告合一的，只提供项目可行性研究报告。

　　对用地规模超过五公顷的项目应有相关资质单位出具的建设用地评估报告。

　　土地利用总体规划局部审查图。

　　土地利用现状分幅图。

　　城市规划部门意见(选址意见书、红线图)。

　　建设用地单位耕地占补平衡措施承诺书。

　　其它需要提供的资料。

　　3、预审时限

　　需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请;需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，由建设用地单位提出预审申请。

　　符合规定的预审申请和初审转报件，国土资源管理部门应当受理和接收。不符合的，应当场或在五日内通知申请人和转报人，逾期不通知的，视为受理和接收。

　　受国土资源部或省级国土资源管理部门委托负责初审的国土资源管理部门应当自受理之日起二十日内完成初审工作，并转报国土资源部或省级国土资源管理部门。

　　国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料之日起二十日内，完成审查工作，并出具预审意见。二十日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源管理部门负责人批准，可以延长十日。

　　依规定由省级国土资源管理部门授权市、州国土资源管理部门预审的项目，市、州国土资源管理部门应于预审后三十日内报省级国土资源管理部门备案。

　　4、办理程序

　　建设单位向省、市国土资源局提出申请并填报建设项目用地预审申请表;

　　按申请表的有关要求到项目选址所在的地土行政主管部门签署初审意见后，逐级上报省、市国土资源部门;

　　省、市国土资源部门对建设项目进行预审;

　　(四) 规划的修改和调整

　　依照《中华人民共和国土地管理法》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等相关文件要求，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。

　　1、土地利用总体规划修改调整的分级审批

　　经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

　　经省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

　　一般乡(镇)土地利用总体规划的修改由省级人民政府授权设区的市人民政府批准。

　　2、土地利用总体规划修改调整的要求

　　城市建设用地规模应当符合国家规定的标准及地方产业发展要求，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

　　在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

　　3、土地利用总体规划修改调整所需的材料

　　土地利用总体规划修改调整的请示文：区(市)、县人民政府向成都市人民政府提出土地利用总体规划修改调整请示，详细说明规划修改涉及的建设项目、土地情况、调整规划的依据和措施、规划调整方案等，并抄送成都市国土资源局。

　　附送材料：

　　土地利用总体规划局部调整方案――填写规划调整所涉及的项目名称及县级土地部门审查意见。若涉及多个乡镇调整规划，可一并填写。

　　土地利用总体规划局部调整说明――说明规划调整涉及项目具体情况，是否符合规划，涉及乡镇村组土地情况，拟调规划建设用地占用耕地指标解决措施，全县土地利用城镇规划建设用地规模、占用耕地、基本农田等情况。

　　土地利用总体规划局部调整图(调整前、后)――在土地利用总体规划图上严格按规定图式要求标注拟调规划建设用地涉及项目名称及面积情况，准确标注图廓或公里格网坐标及制图比例尺。

　　规划修改调整涉及的相关部门的意见

　　4、报送上级审批程序

　　需由省人民政府审批修改调整土地利用总体规划的，土地利用总体规划修改调整所需材料齐备后，市国土资源局经规划修改调整审查会审通过后，由规划处代市政府拟文，以市政府文件上报四川省人民政府一式四份。

　　属于经国务院或省政府批准的能源、交通、水利、电力、垃圾处理场、污水处理厂、塔基、石油天然气钻进等基础设施和军事设施项目建设用地，经有批准权的国土资源部门通过建设项目用地预审后，可将规划调整方案与建设用地的有关报批材料一并报批。

　　对在土地利用总体规划文本中已作安排的单独选址项目，由于选址未定和选址调整，可将规划调整方案与建设用地的有关报批材料一并报批。

　　对城镇分批次建设用地，因村组统征造成小部分用地超出土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地范围，超出部分面积不得大于3公顷。

　　对城镇分批次建设用地，因城镇公益基础设施和工业生产性建设项目用地造成小部分用地超出土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地范围，超出部分面积不得大于2公顷。

　　5、 土地利用总体规划修改的流程图

　　五、土地利用总体规划修改的所需材料样式

　　请示文样式：

　　XXXX人民政府

　　关于XXXX项目拟对XXXX乡镇

　　土地利用总体规划局部调整的请示

　　内容要点：

　　(一)拟局部调整规划的事由，说明涉及项目的产业性质及立项情况，对地方经济发展的意义，地方政府的要求等。

　　(二)涉及项目用地的详细情况，土地现状总面积、农用地、耕地等情况，符合规划情况，规划指标解决途径。

　　(三)具体说明调整方案，涉及的乡镇村组调整为规划建设用地情况。

　　(四)规划局部调整后全县城镇规划规模、基本农田、规划建设占耕情况。

　　(五)其他。

　　六、成都市新一轮土地利用总体规划简介

　　(一) 规划时段

　　2004-2020年

　　(二) 主要控制指标

　　新增建设用地总量――81.48万亩

　　耕地保有量――645万亩

　　基本农田保护面积――634万亩

　　(三) 工作进度